與其他國家相比，中國的4萬億元主要體現在政府公共投資項目上，當然也不乏通過實施消費型增值稅和提高出口退稅等方式來減輕企業的稅負，但總的看來，強調政府主導投資的思維依然未變，特別是在提高居民可支配收入方面，力度顯然不夠，僅僅是繼續執行暫免征收儲蓄存款和證券交易結算資金利息所得稅、降低證券交易印花稅稅率及單邊征收等已有政策。而一些更為靈活的刺激政策，例如對低收入居民發放消費券，也僅有極少數地方政府在試行。

　　總的講，當前的四萬億經濟刺激方案基本上是原有增長模式的延續和放大，在分配失衡衍生出的過剩經濟時代，政府及特定主體(優先獲得信貸的主體)信用規模的擴張能夠在一定時間內拉動總需求，卻無法形成良好的收入——消費循環，即刺激總量帶來的產出分配會進一步趨于集中，如果外需持續低迷，實體經濟必須依賴于更多的財政貨幣刺激，則可能形成類似于日本的“財政貨幣依賴癥”。如果無法釋放民間經濟活力、缺乏平滑分配和保護民生的配套措施，單純的總量刺激可能給經濟結構帶來以下幾個負面影響。首先是經濟效率下降。其次是需求結構異化。同時，財政投資需求形成的產出無法沿著產業鏈和就業鏈均衡分配，新增產出的分配往往出現集中化的趨勢，對平滑財富分配格局實際上存在負面作用。而且往往會出現總需求企穩，但就業形勢卻依然緊張的局面。

　　無疑，在存在經濟不景氣的情況下，政府投資對經濟的拉動作用是必不可少的。理論和實踐證明，投資、特別是財政投資對拉動經濟的效果非常迅速，這也是目前擴大內需的政策主要倚重于投資的一個原因，但財政刺激經濟發展不能僅僅落實在投資上，在當前的結構調整壓力下，如果僅僅依靠投資來帶動，可能并不能有效解決此次經濟迅速回落中所暴露出來的對于投資的過度依賴以及產能過剩等問題。尤其是在目前中國許多行業出現產能過剩的前提下，這種投資要達到預期目標需要相關部門配合以有效監督機制才可能完成，而在現實操作中將面臨各種利益主體的挑戰。

　　4、財政政策創造持續性、長期性就業崗位的能力較低，難以從根本上解決我國的就業壓力

　　就業政策的公共服務性和社會保障性目標需要財政政策給予充分的物質支持，但我國當前財政政策的公共化取向尚未完全建立，對其支持力度過低，且缺乏立法約束，并帶有明顯的隨意性。這導致公共就業服務質量難以有效提高，且存在明顯的地區、群體差別；導致創造就業崗位行為的短期化，難以從長遠角度開發人力資源，創造長期性、持續性就業崗位。

　　三、積極財政政策改進的方向與建議

　　基于公共財政的基本職能和目前經濟形勢的變化，我們認為，實行“均等化”的社會領域改革的財政措施將是財政政策的軸心。促進經濟發展方式轉變，也將是下階段的財政政策重點，而擴大內需、保持經濟增長仍是財政政策的短期任務。

　　1、充分發揮財政政策的收入分配功能，解決收入分配不公問題

　　當前貫徹落實擴大內需方針政策，歸根結締要提高廣大百姓有限的消費能力。從消費品零售額看，2008年按銷售單位所在地分，縣占11.2%，縣以下占20.8%，市占68%。盡管不能排除農村居民選擇縣城以上城鎮購物的影響，但城鄉消費的差距仍然巨大。背后的原因就在于收入差距過于懸殊，造成多數財富集中于少數人的手中，大多數人需要消費、想消費但無能力消費。為此，為擴大內需，財政政策應該立足于提升低收入者的收入水平，擴大中等收入人群的比重，財政投入要突出重點：一是要大力加強農村建設，把“三農”投入作為重中之重。特別是要堅持以人為本，對農村人口占多的地方加大投入。二是要加大對農民以及城市中低收入者的保障力度，適當加大種糧補貼，農機補貼和家電購買補貼力度。三是把居民住房問題的解決重點放在廉租房建設上，為解決廣大新居民“住有所居”問題開辟一條新途徑。四是切實提高勞動報酬在初次分配中的比重。十七大報告首次提出“提高勞動報酬在初次分配中的比重”，2009年的政府工作報告也再次提出“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”。盡管目前在金融危機背景下，就業問題更加突出，但并不能成為不落實這一政策的借口，相反更應盡快落實。五是行政機關成本要從嚴控制。目前，我國行政性消費國家財政比例過大，行政成本過高，財政資金使用過于靈活、浪費較大，造成廣大普通居民享用二次分配的機會極低。當前應在行政機關層面上歷行節約，降低行政成本，把更多的錢用在促進內需方面。

　　2、充分發揮財政政策的資源配置功能，為結構調整、經濟持續穩定發展助力

　　在結構調整過程中，財政政策往往可以起到導向性的作用。中央關于建設節約型社會和建設環境友好型社會的要求，是針對我國經濟發展中存在的資源、能源的嚴重浪費和對環境的嚴重污染弊端提出的。這次啟動內需的投入不能僅著眼于總量上的擴張，更應該基于未來發展的宏圖加大產業結構調整的力度。首先，要瞄準節約減排目標。我國的GDP總量雖然僅有世界總量的6%左右，但是我們對資源和能源的消費卻大大超過這個比例。如果不立足于節約資源、節約能源、減排污染這樣一個目標，即使經濟快速回升，其持續性也大打折扣。其次，要瞄準自主創新目標。我國曾由于技術的落后，造成很多企業技術低下、風險增加，也造成了我們對市場掌控的被動和難度的劇增。如果我們不能盡快加強自主創新，對具有自主品牌的本土企業給予大力扶植，那么我們將很難擺脫對外部的依賴，大而強的夢想也就難以實現。

　　3、注重發揮財政政策的帶動效應

　　拉動經濟增長，僅靠政府投資是遠遠不夠的，關鍵是撬動社會資本、帶動銀行貸款、激發市場活力。在當前困難時期，社會資本缺乏信心，銀行貸款畏懼風險，市場活力縮藏起來。通過財政貼息等手段雖然也能發揮“四兩撥千斤”的作用，但不是治本之策，根本所在是項目本身的可行性以及投資環境的易生長性。應通過完善相關政策法規，放寬社會資本投資限制，規范相關稅費管理，簡化行政管控，改善與強化政府服務，優化投資環境，從根本上吸引與撬動社會資本投資，激發起更大的市場活力。為了使積極財政政策的實施和作用空間更大，財政政策應重在改善投資環境，撬動社會資本投資與激發市場活力。

　　4、在公共財政體制框架下，建設全方位的政府就業職能

　　繼續轉變政府的公共服務理念，切實地為社會公眾提供共同消費、平等享受的公共就業產品和服務，這是從根本上解決我國就業問題，促進經濟和社會和諧發展，滿足勞動力市場不斷變化的必然要求。因此，應該加強財政體制的公共化取向，轉變財政支出結構，減少政府對勞動力市場的直接性干預，由通過預算內投資和稅收減免來直接創造就業崗位轉變為對人力資源開發等的資金扶持、稅收優惠等政策，減少政府對私人的“擠出效應”。

　　5、處理好統籌兼顧與突出重點的關系

　　我們是一個發展中的大國，人口多、底子薄，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，目前經濟發展總體水平不高而且發展很不平衡，社會事業發展相對滯后，財政承受能力也有限。財政既要統籌兼顧，全面支持各項社會事業加快發展，又要突出重點，從中國具體國情和發展階段出發，充分考慮各方面的條件和財政承受能力。適當集中財力，著力支持解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，優先保障基本公共服務需要，并隨著經濟發展逐步提高社會事業發展和民生保障水平。

　　教育、醫療衛生、社會保障等社會事業，具有明顯的公益性質，直接關系社會公眾利益和福祉，直接關系社會公平正義。要切實發揮公共財政的職能作用，不斷增強各級政府提供公共產品和服務的財政保障能力，減輕群眾在教育、醫療衛生、養老、住房等方面的支出負擔。同時必須認識到，廣大人民群眾多樣性、多層次和不斷變化的社會需求不可能完全由政府(財政)直接提供。同時，公益性事業發展形式不是單一的，運行機制也各異，政府不應當也不可能包辦一切。對能夠通過市場滿足的社會需求，要充分調動各類市場主體和社會組織的積極性，盡可能發揮市場機制的作用。

　　6、貫徹落實積極的財政政策，莫拘泥于財政收入增長目標

　　2009年，要保持經濟平穩較快發展，財政政策已經被推到了宏觀調控的最前沿。盡管積極的財政政策會帶來財政收支平衡上的困難，但若能以財政困難的暫時加大換得一個經濟盡快回暖和盡快回歸平穩較快發展軌道的局面，無論從哪方面看，都是值得付出的代價。當前這一次的全球性金融危機，牽涉范圍廣，影響的程度深，帶來的壓力大。盡管目前我國經濟增長已出現企穩跡象，但回升的基礎尚不牢固，未來面對的不確定性因素仍然很多，需要在實際工作中切實落實中央制定的積極財政政策，莫拘泥于財政收入增長目標。因為如果過度追求財政收入增長，在財政收入減收的壓力下，各級政府就會層層下達任務和指標，結果可能就是基層政府各種手段無所不用，強化各項稅費征收，比如本該減免的不減免，甚至不恰當地加大處罰力度等。而這些將對剛剛活躍的經濟帶來很大的負面影響，與中央積極的財政政策導向也是背離的。對此我們必須有清醒的認識，并采取必要的措施。

　　7、明確稅制改革的目的，把握出臺時機

　　國務院《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》(簡稱《意見》)中提出，要研究制訂并擇機出臺資源稅改革方案；加快理順環境稅費制度，研究開征環境稅；深化房地產稅制改革，研究開征物業稅(財政部、稅務總局、發展改革委、住房城鄉建設部負責)。近日，財政部副部長王軍也表示，中國將積極推進稅制改革和稅收政策完善，盡快推進實施資源稅改革，加快理順環境稅費制度，研究開征物業稅。一時間，相關話題成為議論的熱點。我們認為，中國積極推進稅制改革和稅收政策完善，無疑是構建公共財政體系的重要環節，正如《意見》中指出的，其目的是建立有利于科學發展的財稅體制，而絕非簡單的如一些人所想是為了增加財政收入(盡管客觀上可能有這樣的效果)，因此，相關稅制改革必須在科學發展觀下統籌考慮各利益主體，既發揮政策導向作用，也要考慮在發展階段背景下的可操作性，不能對經濟發展形成不利影響。特別是今后一個時期，中國經濟運行中不確定因素和突發性風險依然較多，即使相關稅制改革方案成熟，也要充分考慮各種因素，把握好出臺時機。

　　執筆： 胡少維

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