自然災害之惑

http://www.sina.com.cn 2009年03月23日 05:48 中國經濟周刊

　　今天是世界氣象日，在“天氣、氣候、和我們呼吸的空氣”這一今年氣象日的主題下，加強對天氣氣候的監測預報，努力開展防災減災、趨利避害，積極應對氣候變化，顯得尤為重要。

　　當前，自然災害已經給中國的經濟發展和人民生活造成了巨大的損失和嚴重的后果。據權威機構統計，自然災害在1990年乣2000年，造成人員傷亡4500人，經濟損失占GDP的3.4％，2001年乣2008年，自然災害造成的損失占GDP的2.8％。

　　面對種種自然災害的發生，中國政府相關部門雖然也在努力地推進防災減災工作，但在巨大的損失和公眾質疑面前，防災減災工作仍然面臨著許多亟待解決的問題和困惑。

　　究竟需要怎樣的防災培訓？信息員制度應該如何建立？部門分工管理該如何進行？巨災保險怎么才能發揮作用？……

　　《中國經濟周刊》記者南焱／北京報道

　　2009年3月23日是世界氣象日，在今年“天氣、氣候和我們呼吸的空氣”的主題下，環境與生存成為人們不可回避的問題之一。無論是氣象災害，還是地震災害的頻發，防災減災更是人們無法繞開的話題。

　　中國是一個氣象災害和自然災害頻發的國家，其中氣象災害占自然災害的71％，地震災害占7％，海洋災害占8％，農林牧生物災害占6％，其他災害占8％。而氣象災害中，旱災排在首位占53％，洪澇災害位列第二占28％，風雹8％，冷凍7％，臺風4％。

　　自然災害已經給中國的經濟造成巨大損失，據中國氣象局透露，1990年乣2000年，造成人員傷亡4500人，經濟損失占GDP的3.4％，2001年乣2008年，自然災害造成的損失占GDP的2.8％，已經嚴重影響了經濟的發展。例如，在2008年，我國南方遭受冰凍雨雪災害，湖南、湖北、安徽、江西、貴州、廣西等22個省市，受災人口達到1億人，直接經濟損失達1516億元。2008年，舉世震驚的四川汶川地震，造成8萬多人死亡，直接經濟損失達8451億元。2007年，淮河流域發生了僅次于1954年的大洪水，淮河流域啟用10個行洪區分洪，安徽、江蘇、河南共有3037萬人受災，61人死亡，農作物受災面積328.3萬公頃，倒塌房屋13萬間，直接經濟損失達171.9億元。2006年，第8號臺風“桑美”在浙江倉南縣登陸，造成411人死亡，168人失蹤，直接經濟損失達196.5億元。

　　從1991年到2005年，我國年均僅氣象災害受災人口就達3.87億人，年均農作物受災面積4947.1萬公頃。1992年乣2006年，由氣象災害造成的直接經濟損失達1859億元。1991年乣2005年，由氣象災害造成人員死亡4398人；僅氣象災害造成的經濟損失每年占我國GDP的2.8％。

　　自然災害已經給我國經濟發展和人民生活帶來了嚴重影響，雖然相關政府部門在防災減災工作方面作了大量工作，但面臨的問題和困惑依然很多。

　　困惑一：

　　防災培訓為何不受重視

　　無論是氣象災害，還是地震災害，預防培訓是防災中一個重要的環節，培訓的好壞直接影響災害發生時自救、互救的效果。因為對防災環節培訓關注程度的不同，在此次四川汶川大地震中就出現了兩種截然不同結果。

　　2008年5月12日，汶川地震發生后，鄰近震中北川縣的桑棗中學8棟教學樓部分坍塌，全部成為危樓，而2300多名師生在地震時從不同的教學樓和教室中，以班級為單位組織，僅用1分36秒就全部沖到操場上，創造了無一人傷亡的奇跡，而在當時，校長葉志平正在綿陽出差。

　　桑棗中學的師生能夠在驚恐中不慌亂，快速而敏銳的撤離，一個很重要的因素就是該中學建立了一套十分完備的應急撤離方案。正因為平時防災教育的深入，才創造了沒有人員傷亡的奇跡。而與該校緊鄰的北川中學及其他學校卻傷亡慘重。

　　為什么在災區會出現兩種截然不同的結果？民政部國家減災中心副主任王杰秀告訴《中國經濟周刊》，造成這種局面的原因除了客觀因素之外，更重要的是防災教育培訓在制度上存在缺陷，沒有真正的落到實處，少數學校完全是因為學校領導的個人觀念在起作用，只有在制度上有保證，才會有全局的效果。

　　最先提出要建立防災減災大部制的北京石油化工學院副研究員羅道全告訴《中國經濟周刊》，現在高校的應急安全教育并未納入教育部的考核體系中，目前的預防教育全憑學校的意愿，而大多數高校很少會進行這樣的教育和訓練�！霸诒本┦突W院，地震災害的應急訓練也幾乎沒有，氣象災害就更不用說了。有的只是每學期新生到校時進行消防教育，消防培訓的力度大，很重要的原因是地方的公安系統在推動。如果把應急安全教育納入教育體系來考核，效果肯定是不一樣的�！�

　　事實上，早在2006年，國家減災委和教育部就聯合發出《關于在中小學加大防災救災知識普及的意見通知》。

　　記者在采訪中了解到，雖然從政府層面已經非常重視，但執行效果并非盡人意。汶川地震發生后，社會輿論直指地震局，認為地震局在防災防震知識走進校園沒有落到實處。而地震局則認為，要讓防災防震走進校園走進課本，僅靠地震局是無能為力的，要做好的話還要和教育部協調，否則很難實現。

　　日前，中國氣象局與安徽省政府聯合推出一套氣象災害培訓教材，在安徽中小學試點效果非常好。中國氣象局副局長許小峰在接受《中國經濟周刊》采訪時說，“當前的培訓之所以沒有做好，很重要的因素是因為政府沒有重視，如果政府重視了，培訓一定會見效的，安徽就是典型個案，這套教材能在安徽產生很好效果是因為得到了安徽省政府的重視�！�

　　困惑二：

　　信息員制度如何建立

　　2006年，中國氣象局在安徽省銅陵市進行鄉村氣象災害義務信息員試點并與2007年在全國進行推行，到目前，義務信息員人數已達到36萬人，遍及全國鄉村，這些人都是志愿者，他們的職責是將重大氣象災害信息傳遞給百姓，做好預防；做好農業氣象信息服務，將與農業相關的氣象信息傳遞給農民，以便他們安排好農事；將當地發生氣象災情收集上報；氣象科普的宣傳等。

　　據了解，這支隊伍在實際工作中已經取得成效，但這項有利于防災減災的工作，目前也面臨困惑。2008年，中國氣象局頒布了一個關于氣象信息員的文件，即《關于加強氣象信息員隊伍建設的意見》，但該意見并未得到廣泛的認可。

　　信息員制度對于防災來說成效非常明顯，2008年，南方低溫雨雪冰凍災害中，安徽、福建、浙江等省的氣象信息員隊伍成為當地防災減災工作的一支不可忽視的力量。浙江省德清縣的鄉村氣象信息員們開展實地測量，協助繪制了精細到村的“雪情分布氣象圖”，為科學抗雪減災提供了第一手資料。

　　據悉，中國氣象局要用3乣5年的時間在中國100萬個行政村中，都設置一名氣象信息員，建立100萬人左右的氣象信息員隊伍，初步滿足農村防災減災的需要。

　　這種建立氣象信息員隊伍的想法得到了很多部委紛紛效仿。據悉，目前民政、林業、水利等部門也都建立了自己的信息員體系。然而接踵而來的問題是，資源的分散造成信息員專業化素質不高，由于都是義務，不穩定因素增強。

　　中國科學院院士、國務院汶川地震專家委員會主任馬宗晉在接受《中國經濟周刊》采訪時表示，“中國氣象局信息員制度非常適合地震局的群測群防工作，如果在汶川地震發生前，地震局有這樣的信息員網絡，及時將自然現象的變化上報，這對地震預報將會起到很重要的作用，但要讓氣象信息員兼任地震信息工作是有難度的，沒有資金投入是很難做到的�！�

　　許小峰告訴《中國經濟周刊》：“目前，很多部門都建有自己的信息員，在鄉村這些部門的信息職能最好是一個人兼職，但現實情況是各自再建立一個網絡，這無疑是一種資源浪費。所以應該在國家層面有一個指導政策，讓所有部門在每個村的防災減災信息職能都落在一個人身上，讓這些人也有收入，讓他們穩定，否則這支隊伍就會很不穩定�！�

　　困惑三：

　　多頭管理如何解決

　　當前，讓中國氣象局副局長許小峰困惑的是，在災害氣象提前預報上，中國氣象局與其他部門的協作很不順暢。為了減少氣象災害對經濟發展的損失，氣象災害的天氣信息發布，往往需要和各部委聯合發布，但有時會發生各部門數據不能及時提供，而延誤預報時間。

　　除此之外，在部門與部門協作中經常出現不和諧的地方也讓許小峰很苦惱。現在防災救災有好幾個指揮部，國家防汛抗旱總指揮部辦公室（下稱‘國家防總’）在水利部，國家減災委辦公室在民政部，還有抗震、防火等都有指揮部辦公室在各個部門，但在合作中因為大家都是部級單位，有時難以統一，所以有災時就會請出國務院的領導來平衡。

　　按照國家減災委、國家防總等部門的職能定位，這些部門只是協調機構，沒有正式編制，這些機構的辦公室都設在相關部門，沒有真正的實權，但當災害發生時，這些協調機構有時會同時出來指揮，都站在各個部門的角度考慮問題，容易造成多頭管理。

　　“比如說在氣象災害預報后，許多部門都會派出工作組下去調研，有的部門發的是三級預警，有的部門發的是二級預警，這就導致下面很多工作人員不知道該聽誰的。應急預案幾十個部門都在發，這對于各部門之間可以理解，但是對于老百姓就不知道這些部門之間是一個什么樣的關系。另外，有的部門之間職能重疊。比如大氣臺風是氣象局預報，海浪就是海洋局預報，其實無風不起浪，沒有風怎么會引起海浪，報海浪的時候能不報風嗎？”

　　許小峰表示，由于應對巨災缺乏必要的統領全局的行政機構，當巨災來臨時，大都是國務院親自主導，但這樣也會容易打亂各個部門的常規工作。從2003年“非典”，到2008年的南方雨雪冰凍災害，再到汶川地震等巨災，無一不是國務院緊急成立臨時機構由國務院領導出任總指揮進行協調，因為國務院出面協調力度大，許多部門就會積極響應，而部門的常規性工作就被擱置。

　　“如果有針對災害而設立的大部制，就不需要在巨災面前再成立臨時機構，各部門常規性的工作也不會被停下來。”北京石油化工學院副研究員羅道全說，在美國、日本、俄羅斯等國都有這樣的部門，而且比較強勢。

　　中國應急體制的改革已經迫在眉睫。2008年7月，《國務院辦公廳主要職責內設機構和人員編制規定》（下稱“《規定》”）發布。國務院辦公廳內設機構由6個增至9個，編制由219名擴大到519名。在新《規定》中，將原來的國務院總值班室改為國務院應急管理辦公室，并且增加了編制。此次的調整應急體制被突顯出來，無疑是國家對突發事件和災害等緊急事務處置能力的提升。

　　羅道全認為，盡管國務院成立了應急管理辦公室，但其職能定位只是收集災害及國家緊急情況下的情報信息的傳達機構，并沒有專門的防災減災的決策權，要從根本上解決問題，應該成立一個大部制來進行統一領導和決策的機構。

　　而許小峰則認為，解決這個問題，不需要再單獨成立一個部門，只需將國務院應急管理辦公室從現在的正局級升格為副部級單位，將防災和減災的綜合功能強化，這樣由國務院主導，其他部門也不會發生互相扯皮的現象，倘若再重新成立一個部門，不如國務院直接主導有力度。

　　困惑四：

　　巨災保險為何不“�！�

　　由于國內巨災頻發，造成的損失十分嚴重，目前在全國實行巨災保險體系尤為迫切。

　　據統計，2008年，我國因災直接經濟損失高達13547.5億元，比上年增加473.3％，對經濟社會發展構成嚴重威脅。去冬今春以來，我國北方部分冬麥區發生30年一遇的嚴重干旱，重災區50年一遇，截至2009年2月9日，全國作物受旱面積1.36億畝，其中重旱3981萬畝。不僅造成嚴重的人員傷亡，而且造成的經濟損失十分巨大。

　　到目前為止，農業投�？偣仓挥�5億多畝，在全國18億畝土地中只占了很小的比重，能取得這樣的成效已經非常不錯。 2007年，我國政策性農業保險機制實現實質性突破，中央財政開始對農業保險給予保費補貼。2008年，我國農業保險保費收入突破110億元，是2003年的25倍以上,但巨災險保費收入占的比例很小。2008年僅賠償南方雨雪冰凍災害的保險的賠款只占直接經濟損失的3.6%，與國際上平均30%—50%的水平差距很大。

　　這樣賠付壓力對保險公司而言依然巨大。比如去年新疆發生冰凍災害，中國人保一次性賠付1億元，這個項目對中國人保新疆分公司造成了很大壓力。