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一些東部省份工業用地已出現緊張，招商引資中競相壓低地價甚至零地價現象將被遏制
國務院關于加強土地調控有關問題的通知規定，禁止擅自將農用地轉為建設用地。圖/CFP
在四川眉山鋁產業發展集中區，此前入園項目土地價格僅僅只有5萬元/畝，而在當地城區住宅用地價格每畝均價達到45.5萬元。城市住宅用地是其工業用地價格的9.1倍，然而，如此懸殊的地價差距將成為歷史。
2006年9月6日，國務院下發《關于加強土地調控有關問題的通知》（下稱《通知》）規定，工業用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和。
國土資源部信息中心張迪表示，政策出臺主要是針對目前存在的固定資產投資過熱情況，國家加大了土地調控力度，以土地調控固定資產投資。進一步收緊土地“閘門”。
對于土地調控效果，發改委經濟研究所李軍杰博士認為，除了統一工業用地出讓最低價標準可以達到降低固定資產投資過高目的外，將新增建設用地控制指標（包括占用農用地和未利用地）納入土地利用年度計劃這一措施的調控效果會更為明顯。李軍杰說，“根據我們的調研結果，在一些東部省份，工業項目用地已經出現了緊張的情況。”
土地調控間接降溫投資熱
根據《通知》規定，國家要建立工業用地出讓最低價標準統一公布制度，以遏制各地招商引資中競相壓低地價的惡性競爭甚至以零地價出讓工業用地的行為。
國土資源部負責人在接受新華社記者采訪時表示，將根據國家區域發展政策和土地等級，制定并公布全國工業用地出讓最低價標準。新華社文章認為，據此，工業用地的出讓價格將上漲40%－60％，但也只是恢復到基準地價的水平。
《通知》中規定將新增建設用地控制指標（包括占用農用地和未利用地）納入土地利用年度計劃，實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標，被李軍杰認為是將最具效果的措施。
他進一步解釋說，土地利用年度計劃這一剛性指標，將導致許多項目由于沒有土地供應，而無法落地，尤其是在東部省份。
“在用地緊張的情況下，地方政府肯定會優先保證重點項目的用地，而那些不符合國家宏觀調控相關政策的項目可能就無法獲得土地。這其實也就達到了國家通過調控手段降低固定資產投資過高的目標。”“針對固定資產投資過熱的問題，目前的政策中主要以財政措施為主，土地調控措施較少，在這種情況下，加大土地調控力度，以土地調控固定資產投資，進一步收緊土地‘閘門’，勢在必行。”張迪認為。
土地利用計劃成剛性指標
從2003年開始，國家開始對土地市場進行全面的整頓。在2004年，由于各種土地政策頻繁出臺，更是被稱作“土地政策年”。也就是在這一年，土地首次成為宏觀調控手段之一。
對于土地被列入調控工具，李軍杰認為，這主要是因為中國特殊的情況。“土地一級市場，主要是由地方政府壟斷的。在這種情況下，地方政府能夠以較低的價格從農民處獲得耕地，然后再以高價賣給房地產開發商。這也就是通稱的土地出讓金。”根據國研中心課題組公布的一些實地調研數據：在2003年，東部某縣土地出讓收益19.2億元，占預算外收入的69.3%；另一個地級市的土地出讓金收入為20億元，占預算外收入的58%；一個以小商品集散地聞名的縣級市的土地出讓收入15億元，占預算外收入的60%.“不過，地方政府的土地出讓金主要來自房地產開發這塊。而在工業用地方面，為了招商引資，甚至以零地價出讓。如果算上其前期用作管道等基礎設施上的費用，甚至是虧損的。”李軍杰表示。
“正是地方政府在大量‘土地出讓金的支持下’，才讓地方政府有能力熱衷于投資稅高利大的項目，熱衷于大建形象工程，這也是本輪固定資產投資持續走高的一個主要原因。”在西部省份，入園項目土地價格只有5萬元/畝，有的地方甚至存在零地價。這樣優惠的土地價格導致一些企業盲目地擴大廠房的規模。某西部省份一年產能僅為5萬噸的電解鋁企業占地面積竟然達到26萬平方米之多（約合390畝）。
他還表示，土地利用年度計劃是一個剛性指標。“國土資源部門有專門機構通過衛星系統監視全國的土地利用計劃，如果哪個地方的土地用途被改變是可以輕易地發現的。”另外，據他了解，這個機構正在擴編，主要目的就是為了監視各地的土地用途是否被隨意改變。
土地調控與地方利益矛盾
一直以來，土地和信貸是國家宏觀調控的兩個主要手段。有分析人士認為，在金融調控方面已經駕輕就熟，但在土地調控方面則顯得手段不多。分析人士指出，作為宏觀調控中重要的一環，土地調控的手段還需要豐富。由管理部門變更為宏觀調控部門的國土資源系統也面臨著轉型的難題。
“降低供地成本與保護農民利益之間就是一個矛盾體。
長期以來，工業用地的價格之所以能夠那么低，最主要的是農用地征占的成本較低。另外住宅建設用地的出讓金可以彌補一部分。“分析人士表示。
一位基層國土資源部門人士表達了他的困惑，“規定需要通過掛牌出讓土地，但在實際工作中，用地的需求是多樣性的。比如說，當地重點引進的招商項目，這些項目一般都要由地方政府的主要負責人來主管，其在土地價格、地塊位置等方面必然有優惠，但如果全部通過公開交易，就很難滿足這些作為重點引進來的項目在用地方面的特殊性要求。”他特別歸結幾個主要矛盾，比如地方經濟發展與保護耕地的矛盾，規劃修編要求與土地實際利用狀況不符的矛盾、招拍掛的剛性與用地多樣性的矛盾。“作為承擔宏觀調控的重要部門，必然涉及到與其他部門之間的聯動。如何溝通協調各方的不同利益也是一個困惑。”本版采寫/本報記者張廣明
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“招拍掛”作用顯現工業用地價格大幅提高
國土資源部耕地保護司司長潘明在接受媒體采訪時表示，從該部土地利用司掌握的情況看，目前全國僅有1/3的省制定并公布了協議出讓土地的最低價標準，1/3的省正在研究制定過程中，另有1/3的省根本沒有制定標準。
通過協議轉讓方式，為地方政府在招商引資中競相壓低地價提供了機會。此次《通知》的一個主要方面就是將統一工業用地價格最低標準，并規定需要通過招拍掛，而不是此前的協議方式出讓土地。
發改委經濟研究所李軍杰博士認為，土地新政對東部省份的影響更為直接，工業用地價格將上漲就是其中之一。
9月8日，浙江省在湖州市召開了一場工業用地現場拍賣會，這也是《通知》出臺后該省首次以招拍掛方式出讓工業用地。
據報道，拍賣會上共出讓了7宗工業用地，有27家單位和個人報名，每宗地平均競拍次數高達58次。根據最終的結果，平均地價為56萬元/畝，遠超該地區12萬元/畝的工業用地基準地價。
無獨有偶，在6月份江蘇省揚州市的首次工業用地拍賣會上，推出的兩塊工業用地最終以860.8551萬元的拍賣總價款順利成交，最高每畝地價達21萬元，平均每畝地價達19.6萬元。這次工業用地拍賣出讓平均19.6萬元/畝的價格是該市自1999年協議出讓土地6萬元價格的三倍多。
■鏈接
關于加強土地調控有關問題的通知兩項規定
●建立工業用地出讓最低價標準統一公布制度
國家根據土地等級、區域土地利用政策等，統一制定并公布各地工業用地出讓最低價標準。工業用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和。工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，要依法追究有關人員的法律責任。
●禁止擅自將農用地轉為建設用地
農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農用地轉用審批手續。禁止通過“以租代征”等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。未依法辦理農用地轉用審批，國家機關工作人員批準通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法占地行為，要依法追究有關人員的法律責任。
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