政府轉型與民間組織發(fā)展

　　在我國全面建設和諧社會的大背景下，深入研討民間組織發(fā)展問題是很及時的。一方面，我國利益關系和社會結構的變化凸顯民間組織的作用。無論是利益主體的分化和利益關系的調(diào)整，還是不同利益群體的利益訴求和利益保護，都對民間組織發(fā)展提出了現(xiàn)實而又迫切的要求。另一方面，我國進入以政府轉型為重點的改革攻堅階段，為民間組織的發(fā)展提供了重要機遇。伴隨著政府轉型的實際進程，民間組織必將在社會性、公益性和服務性的社會職能中逐步發(fā)揮作用，扮演重要角色。因此，深入研究并積極穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織，既有很強

的客觀需求，又有現(xiàn)實的可能性。

　　政府轉型是我院近幾年的重點研究課題。從我國的實踐看，政府轉型與民間組織發(fā)展互為條件，相互促進。這里，我就“政府轉型與民間組織發(fā)展”提出幾個問題，與大家討論。

　　一、 公共需求的深刻變化與民間組織發(fā)展

　　從國際經(jīng)驗和我國的實際來看，人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期，既是從一般溫飽型社會向發(fā)展型社會轉變的重要時期，也是社會利益關系及其公共需求深刻變化的關鍵時期。

　　第一，由于收入分配差距比較嚴重，并有不斷擴大的趨勢，廣大社會成員對縮小收入差距、實行社會再分配的基本公共需求比以往任何時期都更為強烈、更為迫切。

　　第二，義務教育、公共醫(yī)療已成為當前多數(shù)社會成員重要的公共需求，并且比以往任何時候都要突出。前不久，引起全社會廣泛討論的公共

　　第三， 在我國經(jīng)濟社會轉型時期，就業(yè)和社會保障已成為全社會基本的公共需求。目前，我國面臨著巨大的就業(yè)壓力。

　　第四，公共安全越來越開始成為社會成員普遍的公共需求。當前，我國在生產(chǎn)安全、衛(wèi)生安全、

　　第五， 隨著利益關系的變化，合理、正當?shù)睦�益表達和利益訴求開始成為廣大社會成員，特別是弱勢群體的公共需求。

　　公共需求的深刻變化說明，我國不僅面臨著經(jīng)濟不發(fā)達與人民日益增長的物質(zhì)文化需求的突出矛盾，更面臨著全社會公共需求的深刻變化和快速增長與公共服務不到位、公共產(chǎn)品嚴重短缺的突出矛盾。并且，后一個突出矛盾既構成經(jīng)濟轉軌時期政府轉型的現(xiàn)實壓力，又反映了社會轉型時期發(fā)展民間組織的客觀需求。為此，我們要從解決公共需求與公共服務供給之間的突出矛盾出發(fā)，在推進以公共服務為目標的政府轉型的同時發(fā)展民間組織，有效地發(fā)揮民間組織的作用。

　　1、適應利益主體多元化的客觀要求，發(fā)揮民間組織在協(xié)調(diào)具體利益中的重要作用。當前，在利益集團開始形成、利益主體和社會結構多元化已成為基本現(xiàn)實的情況下，不同的民間組織能夠比較客觀地反映不同的具體利益要求。因此，在一元社會向多元社會的轉變中，發(fā)展各類民間組織，形成有組織、有秩序的利益表達和利益訴求，是市場經(jīng)濟條件下社會發(fā)展的大趨勢。從我國的現(xiàn)實情況來看，有組織的理性比非組織的個人行為更有效。有組織就可以談判，可以協(xié)商。規(guī)范發(fā)展民間組織，形成在黨領導下的協(xié)商對話機制，遠比非理性的個體行為要規(guī)范得多、好得多。

　　2、按照建設和諧社會的要求，發(fā)揮民間組織在化解社會矛盾、實現(xiàn)社會穩(wěn)定中的重要作用。隨著公共需求的深刻變化，社會結構進一步分化，社會矛盾更加復雜，不同社會利益主體之間的利益沖突不可避免。如果處理不好，將會引發(fā)一系列的社會問題，加大社會風險程度。當前，由于我們?nèi)狈Ω鞣N利益群體有組織、有理性地表達自己具體利益的機制，導致了許多群體性事件的發(fā)生。近年來，有些地方由于經(jīng)濟利益關系處理不當引發(fā)的社會矛盾和沖突，往往與當?shù)卣�府直接介入�?jīng)濟活動、充當一方利益主體的代表有直接關系。由此可以看出，各級地方政府從具體的經(jīng)濟活動和利益中擺脫出來，并基于利益關系變化的需求發(fā)展各類民間組織，有利于解決錯綜復雜的社會矛盾，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。從總體上說，在我國社會矛盾尚未轉化為政治矛盾的前提下，穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織，充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會和社會中介組織的作用，有利于通過利益的表達和博弈來化解社會矛盾，形成社會管理和社會均衡發(fā)展的合力，更好地建設和諧社會。

　　3、在擴大政府公共服務職能的同時，發(fā)揮民間組織在社會管理和社會服務中的重要作用。當前，由于公共產(chǎn)品供求失衡，我國的公共服務面臨巨大壓力。“世界經(jīng)濟論壇”將于近幾日公布的2005-2006年全球競爭力報告中顯示，我國在宏觀經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定性方面名列全球33位，而在公共機構質(zhì)量方面的排名為56位。[張穎：《世界經(jīng)濟論壇全球競爭力報告提前曝光》，國際金融報，2005年9月24日]要盡快縮小我國在公共服務方面的差距，應當在加快推進以公共服務為中心的政府轉型的同時，充分發(fā)揮各類民間組織在社會公共服務中的特殊作用。國際經(jīng)驗證明，民間組織在社會管理和公共服務中有重要的作用。面對我國全面增長和深刻變化的公共需求，政府不可能也沒有必要對社會性公共服務和社會事務實行全方位的直接管理，相當部分的群眾性、社會性和公益性的社會公共服務職能，應該也可能從政府職能中分離出來，以實現(xiàn)多元社會主體參與公共服務提供。

　　二、 弱勢群體的利益訴求、利益保護與民間組織發(fā)展

　　無論是政府轉型還是民間組織發(fā)展，其基本目標都是實現(xiàn)公平和公正。當前，我國出現(xiàn)了規(guī)模龐大的弱勢群體，不僅引起全社會的普遍關注，也成為引發(fā)社會矛盾和社會問題的關鍵性因素。就是說，弱勢群體問題已開始成為我國公平、公正的焦點問題。能否妥善地解決弱勢群體的利益表達和利益保護，既是推進政府轉型的重大任務，又是發(fā)展民間組織的現(xiàn)實需求。如何把政府的作用和民間組織的作用形成合力，把弱勢群體的問題解決得好一些，對落實以人為本的科學發(fā)展觀、建設和諧社會都有著十分重要的意義。

　　1、民間組織要在弱勢群體利益表達和利益維護方面扮演重要角色。當前，我國弱勢群體的形成有四個突出的特點：第一，不僅規(guī)模較大，而且還有擴大的趨勢；第二，弱勢群體利益遭受侵害的問題相當突出，并有一定的普遍性；第三，因弱勢群體利益受侵害而引發(fā)的群體性事件逐步增多；第四，由于弱勢群體缺乏基本權利的保障和有效的利益表達手段，他們在利益訴求和利益表達中處于弱勢地位。這告訴我們，弱勢群體增多和利益受損已成為我國經(jīng)濟社會轉型時期的一個客觀現(xiàn)實。因此，建立弱勢群體的利益表達和利益訴求機制有相當?shù)钠惹行浴�從這一現(xiàn)實需求出發(fā)，應當加快發(fā)展各種為弱勢群體服務的民間組織，使民間組織在代表弱勢群體利益、建立弱勢群體的利益表達和利益協(xié)商機制中發(fā)揮積極作用。

　　2、民間組織要在解決勞資關系失衡問題中扮演重要角色。有專家調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟發(fā)達的浙江省，近些年勞動爭議案件以每年30%的速度上升[王曉玲：《中國制造里的血汗》，商務周刊，2004年5月21日]。在經(jīng)濟發(fā)達的珠三角，2004年以來僅千人以上的群體事件就有數(shù)十起[唐建光：《興昂鞋廠工人騷亂調(diào)查》，中國新聞周刊，2004年11月26日]。現(xiàn)實情況表明，勞資關系的失衡開始成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題。無論是農(nóng)民工工資拖欠問題、頻發(fā)的礦難，還是王斌余事件，都反映了部分基層工會在維護職工具體利益中的角色缺位問題。根據(jù)“珠江三角洲工傷研究項目小組”對佛山、中山、東莞、惠州、廣州、深圳6個城市的582位工傷者進行的問卷調(diào)查：在遭遇工傷這種特殊困難關頭，53％的工傷者表示得到過一些關心，但是回答說這些關心來自基層工會的比例只占到1．9％。[車曉惠：《農(nóng)民工工會：維權請別說尷尬》，半月談，2004年9月24日]今年1月份，重慶市周立太等83名工人要求工會為其出具困難證明，但遭到了拒絕，于是他們在全國首開先例，狀告基層工會不作為[王雷：《工人告工會拷問工會職責》，

　　3、民間組織要在維護農(nóng)民基本權益中扮演重要角色。由于城鄉(xiāng)改革不同步，城市化進程中對農(nóng)民利益的侵害，尤其是對農(nóng)民土地權益的侵占已成為一個相當嚴重的問題。這些年來，因為農(nóng)民土地問題而引發(fā)的各種社會矛盾和沖突，嚴重影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。未來幾年，加快農(nóng)村土地制度改革，真正使農(nóng)民成為土地的主人，關鍵的問題在于使農(nóng)民組織成為維護農(nóng)民土地權益的主體，提高農(nóng)民及農(nóng)民組織在土地交易中的談判地位。

　　從我國的實際情況看，在農(nóng)民組織建設的過程中，政府既不能簡單地退出，也不能采取傳統(tǒng)方法，強化對農(nóng)民組織的行政控制，而是要在政府自身轉型的過程中，積極地支持、規(guī)范和引導農(nóng)民組織的發(fā)展。只有觀念轉變、體制轉型，政府才能主動支持農(nóng)民組織建設，形成與農(nóng)民組織平等對話的協(xié)商關系和合作關系。第一，要支持農(nóng)民組織發(fā)揮在農(nóng)村治理中的作用。例如，鼓勵和支持農(nóng)民組織參與農(nóng)村治理，有效地改善農(nóng)村治理結構，政府與農(nóng)民組織共同解決和處理農(nóng)村的某些社會矛盾和問題。第二，善于處理農(nóng)村發(fā)生的各類沖突，降低農(nóng)村社會風險。在我國利益關系調(diào)整的關鍵時期，由于農(nóng)民的利益表達和利益訴求越來越強烈，如果這個利益訴求得不到基本滿足，農(nóng)村社會暫時的利益沖突就不可避免，局部地區(qū)甚至會產(chǎn)生某些過激行為。在這種情況下，政府要從廣大農(nóng)民的利益出發(fā)，主動與農(nóng)民進行溝通和交流，并依靠農(nóng)民組織緩解社會矛盾、減少社會沖突。

　　三、 社會體制改革與民間組織發(fā)展

　　當前，我國已進入改革攻堅的關鍵時期。在繼續(xù)進行市場化改革的同時，應當積極推進社會體制改革和政治體制改革。我國民間組織發(fā)展不適應于經(jīng)濟社會發(fā)展的基本需求，重要的原因在于社會體制改革的滯后。加快推進社會體制改革，是政府履行制度性公共服務的重要任務，也是民間組織發(fā)展的基本前提。

　　改革進入攻堅階段，利益關系開始發(fā)生兩個大的變化：一是由利益傾斜向利益兼顧轉變；二是由利益增進向利益增進和利益調(diào)整并重轉變。這就需要在社會體制改革中，通過民間組織發(fā)展尋求新的、合理的利益協(xié)調(diào)機制。

　　1、以政社分開為重點，推進社會體制改革。實現(xiàn)政府轉型，建設和諧社會，重要的在于發(fā)展和培育“大社會”，增強社會活力。政企分開、政事分開、政社分開是經(jīng)濟體制改革、社會體制改革的重要目標。從總體上看，政企分開有了實質(zhì)性突破，政事分開和政社分開尚未真正破題。為此：第一，要在黨的政治領導下，穩(wěn)步推進政社分開，逐步實現(xiàn)社會組織領導人自選、活動自主、經(jīng)費自籌等方面的改革。第二，要適應利益關系變化的客觀實際，建立政府與民間組織的平等協(xié)商對話機制。在現(xiàn)代社會，政府、企業(yè)和民間組織是社會的三大支柱。因此，政府與民間組織不是簡單的管理與服從、控制與被控制的關系，而是協(xié)商關系、合作關系。第三，要把政社分開作為政府轉型的一項重要任務。我國政社分開的關鍵在于各級政府要從部門利益和行業(yè)利益中超脫出來，盡快地把公益性、服務性的社會職能下放給具備條件的民間組織。要在政府和民間組織之間建立起一種取長補短的平衡關系，為社會整體的進步提供推動力。

　　2、為民間組織發(fā)展提供制度與法律保障。當前，我國民間組織制度建設和相關立法明顯滯后于民間組織的發(fā)展。比如，對民間組織仍然采取行政上的雙重管理，登記準入門檻過高，這在一定程度上束縛了民間組織的發(fā)展。因此，應當建立科學的管理制度，實現(xiàn)民間組織的規(guī)范發(fā)展。尤其在我國全面開放的條件下，建立和完善民間組織發(fā)展的法律規(guī)范體系更為迫切。為此，建議盡快制定和出臺“民間組織法”。

　　3、以擴大社會參與為目標，實現(xiàn)公共政策的轉型。隨著公共需求和利益關系的變化，實現(xiàn)公共政策的轉型和創(chuàng)新已成為建設和諧社會的重要任務。第一，確保重大事情的公眾知情權，實現(xiàn)公共政策由封閉和半封閉向公開透明的轉變。SARS危機告訴我們，在開放時代和信息時代，老百姓的知情權比什么都重要。第二，民間組織要參與公共政策的制訂過程。在我國由一元社會向多元社會轉變的過程中，民間組織參與公共政策的制訂過程，既有助于擴大公共政策的透明度，又有利于增強公共政策的有效性。第三，要實現(xiàn)由嚴格的行政控制向人性化的公共治理轉變。要使公共政策的執(zhí)行以尊重公民的基本權利為前提，實現(xiàn)從管理型向服務型的轉變。

　　從去年開始，有的學者對市場化改革提出質(zhì)疑，并引起了社會的關注和討論。在我國，市場化改革是一個不可逆轉的過程。否定市場化改革，將會出現(xiàn)災難性的后果。面對日益突出的社會矛盾和社會問題，我們需要反思改革，但不能不加分析、不負責地把各種問題歸到改革上。事實上，目前許多矛盾和問題的產(chǎn)生不是市場化改革過快，而是市場化改革不到位，甚至在某些領域還沒有真正啟動。當前，改革在實踐中的“走形變樣”有一定的普遍性。由于各種利益關系的制約，以及利益博弈中弱勢群體的不利地位，導致一些改革在實踐中大打折扣，走形變樣。有人又把產(chǎn)生這些問題的“板子”打到改革上，認為是改革的失誤、改革的不成功造成的。這不僅無助于問題的解決，容易誤導社會輿論，而且會對加快改革產(chǎn)生多方面的不利影響。

　　作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長。本文是作者在2005年9月24日“民間組織發(fā)展與建設和諧社會國際論壇”上的主題演講。關于本次論壇的詳細內(nèi)容，請看本報第六版。

　　（來源：經(jīng)濟參考報）