高速路投資主體多元化還能走多遠

　　湖南省高速公路建設積極招商引資，通過轉讓收費經營權和共同開發，使投資主體形成了多元化格局，高速公路也由此得以快速發展。3年前，湖南省高速公路通車里程就突破了1000公里。但是，引進資金不到位、工程質量有隱患、銀行信貸和還貸風險大、路地協調矛盾多、行業管理困難，加上一些政府部門在高速公路建設管理和招商引資中“越俎代庖”，每每令高速公路建設管理部門和投資者遭遇尷尬。一些業內人士疑慮：投資主體多元化在高速公路上還能走多遠？

　　招商引資罔顧一切

　　為了高速公路的“跨越式”發展，湖南省政府及有關部門敞開招商引資大門，利用各種優惠辦法，吸引各類投資主體進駐湖南高速公路。據湖南省高速公路管理局介紹，目前，湖南省高速公路建設開發總公司在全省高速公路所占里程比重已降至49．69％，48．89％的高速公路或將經營權轉讓，或已與民營資本擁有者簽訂了合同、協議，特許其投資、建設、經營和養護。

　　益陽至常德高速公路共計73．083公里。這條高速公路于2003年10月由湖南省交通廳作為招商引資項目，以17億元的價格將30年的收費經營權轉讓給中國瑞聯實業集團公司，2004年1月1日正式移交。由于這條高速公路是招商引資的“應急之作”，沒有嚴格依法依規進行，至今麻煩不斷，使轉讓方與受讓方同時遭遇尷尬。

　　湖南省高速公路管理局副局長王錫凡告訴記者，這條高速公路在轉讓后的2004年2月6日，原高速公路管理局局長才在局黨委會上通報了有關情況：省交通廳代替作為業主的省高速公路建設開發總公司行使了轉讓權，既沒有競標，也沒有評估，轉讓后才通過評估機構得出一個14．89億元的評估價格。王錫凡還向記者出示了國家

　　由于轉讓程序不規范，轉讓合同又存在諸多問題，如原有職工安置等轉讓合同一直沒有涉及，也給受讓方中國瑞聯實業集團公司的受讓和經營帶來許多意想不到的麻煩。湖南益常高速公路開發有限公司總經理李曉群告訴記者，高速公路管理部門員工的鐵飯碗、鐵交椅、鐵觀念比較嚴重。一些員工抱著“我是國家人，賣路不賣人”的觀念，不上班也要拿錢。李曉群認為，高速公路實行投資主體多元化后，打破了高速公路固有的管理模式，改變了過去高速公路部門投資、建設、管理“三位一體”的格局，政企分開，員工能明明白白拿錢，痛痛快快干活。這是高速公路管理體制的進步。

　　其實，湖南省高速公路投資建設面臨的麻煩遠遠不止這些。據湖南省高速公路部門介紹，有些并不具備投資實力的投資者常常采用“空手套白狼”的手段參加高速公路招商，合同一旦簽訂，就四處尋找合作伙伴，然后憑借“合同”以未建成的路作抵押尋求銀行貸款。銀行先是爭著貸款，隨后發現問題就避而遠之，造成資金不到位，致使工程進展緩慢。

　　按特許建設項目，由于提前介入項目的前期工作，有的外商有意提高項目總投資的估算增加銀行貸款，從而加大了銀行信貸風險。湖南省高速公路管理局副局長馮偉林說，銀行間的惡性競爭和審查不嚴，給投資商可乘之機，已建成的高速公路經營權轉讓后，轉讓收入沒有及時到位，有的沒有將原項目的貸款全部歸還，使這部分貸款沒有還貸來源，銀行質押難以落實。

　　據國家審計署長沙特派辦審計，湖南省交通廳在轉讓益陽至常德的高速公路收費權后，其收入部分并沒有償還中國建設銀行的7億元貸款，而湖南省交通廳現在已失去對益陽至常德高速公路的處分權，造成建設銀行質押權懸空。

　　湖南省高速公路管理局提供的情況表明，有的民營企業在招投標中存在違規分包現象，為了追求經濟利益，在招標后，分割工程任務給有關聯的隊伍施工，導致偷工減料；有的為加快資金回籠，套取現金，指令關聯隊伍擴大變更；對有利于提高工程質量的變更，考慮投資原因而不予實施。加上業主管理不嚴，技術力量有限，工程質量隱患較多。高速公路是交通網絡不可分割的部分，是一個大的公路網絡管理系統，每條路是其子系統，而大系統與子系統內部管理要求不同，管理標準也不同。人為分割，形成各自為政的局面，大大削弱了行業管理能力，致使行業管理困難。同時，由于投資者以追求利益最大化為目的，重經濟效益，輕社會效益，轉讓了的高速公路存在重收費、輕養護的情況。

　　實施意見又惹紛爭

　　記者了解到，湖南省高速公路管理局原局長楊志達，因涉嫌腐敗于去年10月被中紀委和省紀委“雙規”，在全國引起很大反響。據知情人士透露，楊志達任湖南省高速公路管理局局長的幾年時間，局黨委幾乎成了擺設，連轉讓17億元高速公路經營權這樣重大的事情，局黨委成員都是事過幾個月后才知道。湖南交通系統不少人認為，權利的過分集中，以及監督缺位必然導致權利腐敗。

　　最近，湖南省交通廳出臺了《湖南省高速公路建設項目經理公開競聘實施意見》。這個“實施意見”超越了高速公路建設本身，涉及到交通等國有基礎設施建設管理體制，因而剛剛“實施”，就引發了很大爭議。

　　據了解，“實施意見”規定，高速公路建設項目經理由湖南省交通廳人事處根據考察情況和考試成績提出任用建議，廳黨組會討論決定擬任職人選，并討論決定公示和任命。“實施意見”還規定，項目經理提名部門負責人、提出項目業主人員編制建議，自主制定工程質量、進度、投資、安全環保、廉政建設等措施并組織實施；項目經理根據有關法律、法規，可自主組織招標選擇設計、施工、監理單位，除按規定報上級有關部門審查、核備外，任何部門和個人不得干涉其招標活動，也不得介紹推薦勞務施工隊伍和材料供應單位。

　　湖南省高速公路建設開發總公司及省交通廳有的領導認為，這個“實施意見”將導致省交通廳越級越權直接管理項目公司，既不符合組織程序，也不利于科學決策和民主管理。

　　湖南省高速公路管理局副局長彭澎認為，這個“實施意見”不符合集體領導原則和民主集中制原則，容易導致獨斷專行，有可能再次釀成“楊志達事件”。“實施意見”第二篇對項目經理權限的規定尤為不妥。作為國有事業單位，實行的是黨組織的集體領導，而“實施意見”則規定由項目經理個人管理和行使決策權，沒有集體領導，不符合科學決策要求。同時，副經理、部門負責人由經理個人提名，勢必造成項目公司“鐵板一塊”的局面，使班子內部、單位內部無法相互監督，不利于廉政建設和干部隊伍建設；加上由省交通廳直接選聘任命干部，勢必導致擁有具體管理職能的省高速公路建設開發總公司對下屬公司管理不到位，造成管理上的脫節，甚至無法管理。高速公路建設項目經理管理少則十多億元、多則幾十億元甚至上百億元國有資金的建設開發，沒有現代企業制度制約，難免會產生腐敗。

　　湖南省高速公路建設開發總公司有關人士認為，由政府投資的高速公路，組建的項目公司應該由其母公司直接管理，而不是由政府職能部門越俎代庖，越級越權直接管理。楊志達就是利用了高速公路建設開發總公司這種行政管理模式、市場運作方式、部門政府多頭管理等體制缺陷，而走向腐敗之路。

　　湖南省交通廳一位副廳長對“實施意見”持贊成態度。他認為，高速公路建設開發總公司不是企業，而是一個“事業單位”，設立總公司是為了更好地吸取貸款，方便融資。這個“實施意見”符合湖南省委、省政府及國務院有關部委的規定，也得到了省政府及有關人事部門的肯定。

　　湖南省交通廳另一位副廳長則認為，高速公路建設項目經理歷來就是各方力量“必爭之地”，是“斗爭”的產物，目前這個“實施意見”違背了黨管干部的原則，正常的人事推薦考察渠道被這種貌似公正公開的辦法所取代，實際上最后是“一把手”說了算。項目經理產生后，如果沒有責任心，只對“一把手”負責，就會造成交通廳負責籌措高速公路建設資金，項目經理負責“花錢”且無從監管的狀況。項目經理手里掌握著幾十億甚至上百億元資金，由于既有“后臺”支撐，又擁有招投標大權，法人即高速公路建設開發總公司無法進行有效的企業管理，高速公路管理局也無法進行行業管理，最后造成項目經理直接聽命于廳長一人。現在湖南境內衡陽至炎陵段高速公路項目經理已公開競聘，有16人報名，但最后的結果只有一兩個人有希望，其“背景”一看就明明白白。據了解，這條路的項目經理最后由幾個人就決定了，公開招聘和民主決策最終變成了一紙空文。

　　兩個效益孰輕孰重

　　目前，投資主體多元化已成為全國不少地方加快高速公路建設的重要舉措。但是，新舊體制轉軌引發的“碰撞”、高速公路固有的社會公益性和資本的逐利性矛盾，以及基礎設施建設投資特有的復雜性，每每導致高速公路建設和投資遭遇尷尬。一些業內人士疑慮：投資主體多元化在高速公路上還能走多遠？

　　有關公路部門的專家指出，民營資本進入公路建設后，政府及部門管理也面臨不少新問題：一是管理主體間的隸屬關系轉變成了平等的合同關系，管理者遵循的是國家的法律、法規和特許合同，管理者和被管理者都必須履行各自的權利和義務，管理者不能隨意用“紅頭文件”和行政手段增減或否定特許合同內容；二是管理主體追求的目標存在沖突，管理者追求的目標是社會效益最大化，而資本的逐利性迫使公路經營者盡可能實現利潤最大化，部分公路行業管理部門認為這是擾亂行業管理的“根源”，因而對民營資本涌入公路建設領域憂心忡忡；三是管理理念不到位，對管理者來說，一種情況是計劃經濟體制下的管理模式造成管理的隨意性和越位現象嚴重，另一種情況是將公路收費企業等同于一般生產競爭性產品的企業，認為政府不應該干預企業經營，企業盈利與否與政府無關，一旦出現問題就歸咎于民營資本的參與。這是管理者與被管理者都沒有找到自己的位置的原因。

　　同時，由于民營資本的成長需要一個過程，其本身既不強大又“不甘示弱”，往往投資的同時又要尋找再融資渠道，而我國目前融資渠道的單一性，使得國家商業銀行成為他們涉獵的目標。交通部規劃司一位負責人在接受記者采訪時介紹，外資投資和民間資本的投入在未來一段時間內可能會有增加，但銀貸資金占高速公路建設資本支柱地位的格局并不會發生太大的變化，來自商業銀行和政策性銀行貸款占了很大比重，約60％至70％左右，大約占總額6％至7％的中央財政投入和省市級地方投入，加上外資和民間資本投資，構成了中國高速公路建設的四大資金來源。

　　據交通部統計，目前全國收費公路貸款總額已超過8000億元，而收費公路收費總額只有500億元，按照目前的發展趨勢，將可能出現銀行到期貸款無法收回，增加金融風險。截至2002年底，收費公路（90％以上的高速公路收費）貸款余額為5900億元，貸款利息約500億元，而同期收費額僅400億元，不足以支付貸款利息。如果這種局面不能從根本上改變，高速公路投資主體多元化不僅面臨融資多渠道、風險共分擔的初衷落空，而且還會增加管理多頭、目標多樣、政出多門等諸多問題和風險。

　　湖南省高速公路管理局副局長馮偉林認為，社會經濟發展到一定程度后，高速公路作為公益事業服務設施，將免費對全社會開放。我國有望在未來20年后成為中等發達國家，如果投資主體多元，以后回購困難重重，不但還利于民的目標難以實現，還將給當地經濟發展帶來長遠的不利影響。據他介紹，美國的高速公路基本上不收費，全美8．9萬公里高速公路，只有大約8000公里是收費路段，而且收費低廉。此外，美國建設高速公路的基本政策是收多少錢，辦多少事，不靠借錢辦事，不考慮其收益性，完全靠

　　在我國，東部沿海地區高速公路建設中顯示的投資多元化“后遺癥”，值得中西部地區引以為戒。據了解，山東沒有把高速公路經營權轉讓給民營企業；

　　王錫凡認為，高速公路是朝陽產業，增長速度高于國民經濟增長速度2至5個百分點，國務院已明確提出高速公路建設以國家投資為主體的思路，實施有效行業管理。同時，高速公路既具有商品特性，又是具有公益屬性的特殊“產品”，不能片面強調其公益性阻礙其發展，也不能片面強調其商品特性放任其發展。因此，轉讓高速公路收費經營權，必須依法依規依政策進行，不能單憑“長官”意志，一“賣”了之。對已建成、效益較好或預期效益看好的高速公路，建議不轉讓收費經營權；對其他高速公路，在轉讓收費經營權時，建議運用國有控股和占有股份及合作方式招商引資；對擬建或規劃建設的高速公路，建議采取獨資或合作方式招商引資建設，實行代建代管制，由高速公路總公司統一組織建設、運營管理，投資商參與資金運作和管理。他強調，政府及政府部門不應成為招商引資的主體，政府逐步退出，轉向以企業為主體，讓中介機構搭臺，注重實效。

　　作者：:侯嚴峰 劉文杰

　　（來源：經濟參考報）