世行建言：中國要深化事業單位改革

　　世界銀行建言中國改革年（二）

　　中國有100多萬個事業單位，職工人數達3000萬人左右。大多數事業單位建立的目的是提供公共服務。

　　目前，事業單位近一半的資金是依靠收費獲得的，這些收入一部分用于為事業單位開

展其他服務提供資金。但創收的驅動在公共服務領域引入了一些不合意的激勵機制。隨著收入差距的不斷擴大，依靠向使用者收費為公共服務融資的方式越來越阻礙低收入人群獲得必要服務。較為貧困的省份能夠投入公共服務的公共資源更少，所以其結果很可能是或者收費更高，或者能提供的服務更少。

　　這不僅僅關系到公平，更關系到效率：如果貧窮的好學生因為無力支付學費而被拒之校門外，那對中國整體來說是有害的；如果一個窮人沒有及時注射傳染病疫苗，那他可能傳染周圍更多的人。而且，服務提供者也更愿意提供能夠收取費用的服務，從而導致效率缺失。根據國務院發展研究中心最近的一項研究發現，

　　為了改善公共服務，中國需要進行全面、協調的

　　要對現有的事業單位進行全面的改革，需要考慮重新界定政府的角色和從商業性活動中退出，改革公共財政以便更好地為公共服務付費，允許非國有部門提供更多的公共產品，加強公共部門內部的問責機制，以及建立績效管理和監督體制。

　　重新界定政府角色。今天中國的事業單位所從事的很多活動都可以被看作是私人物品或服務的商業化生產，這類活動最好留給非國有部門和市場去做。在考慮政府干預的標準時經常使用的“公益性”概念應該只是政府進行干預的一個必要條件，而非充分條件。只有在市場出現失靈的場合，政府干預才有合理依據。除了公益型的考量，“公共物品”也應作為政府干預的因素。但即使如此，政府也可以有多種形式干預：不只通過生產，而且也可以通過監管私營部門，或者承包給私營機構去提供所需的服務。以食用奶為例：鑒于牛奶帶來的健康好處，人們喝牛奶是符合“公益性”的。但這并不意味著國家就應該參與牛奶生產：進行倡導喝奶的公共宣傳，就可以以更低的成本達到同樣的目標。監管奶業，要求在奶中加入維生素，也是最大化健康好處的一種辦法。再以公共衛生為例：免疫這種公共衛生服務是符合公益性的，生產這些物品也有公共物品的特征。但是這并不意味著政府“必須”去提供公共衛生服務，而是可以承包給私營機構。把重點放在那些既有公益性，又是公共物品，由政府生產能產生最好效果的公共服務上可以節省出資源，而這些資源可以更多地投入到基本服務，如衛生和教育上。

　　改善付費機制。中國的政府支出已經占到GDP的22％，這按東亞地區的標準來說已不算低。但是，對實現國家的政策目標起關鍵作用的核心服務，包括衛生、教育、農技服務和農村基建，仍面臨資金嚴重不足的問題，在貧困地區尤為突出。這種情況要求在全國范圍內、在各種服務之間更有效地分配公共資源。首先，要改革預算管理，更好地協調資源與優先次序之間的關系。許多地方政府在很大程度上仍然遵循一種增量預算方法，使用這種方法，一些活動即使已經不是政策重點，其經費也無法削減。其次，改革政府間的財政關系，為人民更加公平地普遍享受服務創造前提條件。這要求明確劃分各級政府的職能，更公平地在各級政府之間分配財政資源。

　　重組事業部門。中國有可能從以下改革行動中獲益：首先為事業單位創立兩類組織形式，即在法律上區分直屬事業單位和獨立事業單位。直屬事業單位可定義為直接附屬于核心政府部門、沒有獨立的法人地位、不獨立核算的事業單位。獨立事業單位可定義為具有獨立法人地位、獨立核算的事業單位。其次，建立覆蓋更多類型的服務提供者的法律和監管框架。借鑒國際經驗，中國可以考慮7種適用于服務提供者的組織形式：屬于公共部門的核心政府部門、直屬事業單位、獨立事業單位和國有企業；以及公共部門之外的非營利機構（民辦事業單位）、私營中小企業和大型股份公司。更多的組織形式帶來了更多管理形式和問責機制的可能性，因此服務提供者可以根據所提供的服務類型采用最適合的方式。但是無論組織形式如何，公共部門的問責制都需要改進。

　　加強問責機制。考慮到中國的特殊情況，事業單位改革可以通過以下改革措施，達到強化問責制度的目的。

　　建立并有效實施績效管理合約。在政府內部，中央政府可以為各部委、地方政府和單個事業單位建立服務標準，包括明確每一級政府在公共服務中的作用和最低服務標準。在事業單位和負責監督事業單位績效的政府部門之間建立資源協議，明確績效標準，明確預算和自籌資金的使用規則，包括預算和財務管理。

　　強化財務責任制度。把所有的公共資源投入，包括土地、固定資產、各種政府補貼、稅費優惠、無形資產等，都包括在成本核算和報告制度之中，以便清楚地顯示，在特定時期內到底有多少公共資源投入到了某一事業單位。“行政事業性”國有資產的管理體制需要進行重大改革以建立一個有效的框架。教育、醫療等關鍵服務向用戶收費的行為應當受到限制。

　　深化人事和薪酬制度改革。根據上面提到的服務標準和資源協議，每家事業單位都應審查它的職工情況并考慮分流和重新確定崗位，包括提前退休和自愿分流。

　　賦予客戶權力。使公眾參與到公共服務提供的監督和評估過程中來，是賦予客戶權力的一種方式。通過改變付費方式，即從直接補助提供者（如學校）轉向補助用戶（如家長）并允許他們選擇提供者，在提供者中引入競爭，也是值得考慮的措施。

　　組織好各項改革。中央的領導、協調和改革能力是非常必要的。為了使改革能夠取得更好的效果，中央政府可以考慮可以成立一個事業單位改革領導小組，直接在國務院領導下工作。改革領導小組的工作包括（但不限于）：對事業單位進行統計調查，獲得關于事業單位的詳細信息；制定總體改革戰略，包括改革原則、階段劃分、時機選擇和改革責任；準備法律法規草案和修改法律法規的建議；準備績效管理的框架文件；協調中央部委和地方政府的改革行動。

　　控制對員工的影響。為了真正改善公共服務而必須采取的一些措施可能會不可避免地對某些事業單位職工的工作、工資、獎金和退休金產生負面影響，至少短期內會如此。因此，控制對員工的影響對于改革的成功至關重要。一種選擇是按已經進行的一些試點所采取的方法，即與那些已經被區別對待的、潛在的富余職工簽訂就業合同。強化財務責任制度、深化人事和薪酬制度改革可能會對某些事業單位的員工帶來負面影響。事業單位改革領導小組和政府面臨的挑戰之一是找到一個現實的方法，使來自潛在的受損失者的阻力最小化，同時堅決地推進改革。對公共部門的工資級別體系進行全面審查可能有助于找到出路。（來源：經濟參考報）