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常紅曉
10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》將正式實(shí)施，這一被譽(yù)為“新土地革命”的舉措并非橫空出世，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，實(shí)際上，地方早就開始了自發(fā)探索，政策面也有一個(gè)認(rèn)識(shí)變化的過(guò)程。
1995年前，土地行政主管部門一度推行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”政策，規(guī)定集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有，才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。1995年后，國(guó)家的政策導(dǎo)向發(fā)生變化，不再?gòu)?qiáng)調(diào)必須轉(zhuǎn)為國(guó)有，但也沒(méi)有明確應(yīng)該怎么辦。
到2001年底，全國(guó)多數(shù)地方仍沿襲“轉(zhuǎn)權(quán)”模式。少數(shù)地方另辟蹊徑，探索保留
集體土地所有權(quán)、允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新模式。目前能追溯到最早的基層自發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，是1995年的江蘇蘇州試點(diǎn)；接著是1997年浙江的湖州市試點(diǎn)，再往后是福建古田、河南安陽(yáng)。1998年國(guó)土資源部成立后，也于2000年3月在安徽蕪湖五個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。
“蕪湖模式”實(shí)際上是把農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村的建設(shè)結(jié)合起來(lái)。當(dāng)時(shí)選擇二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)，把建設(shè)用地置換出來(lái)搞工業(yè)。這樣的模式由基層政府推動(dòng)，不是企業(yè)和市場(chǎng)自發(fā)的交易；雖曾名噪一時(shí)，終因流轉(zhuǎn)方式單一、未能完全按照市場(chǎng)規(guī)劃運(yùn)作而缺乏推廣價(jià)值。
相比之下，東南沿海地區(qū)的試點(diǎn)由農(nóng)民和企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化談判，更具活力和影響力。比如湖州的“農(nóng)地入市”，主要做法是先進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，而后再流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)收益在鄉(xiāng)、村兩級(jí)進(jìn)行分配；村級(jí)土地的流轉(zhuǎn)收益要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成10％，作為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入的回報(bào)。到2001年4月，湖州市本級(jí)約40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已有23個(gè)進(jìn)行了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革。
基層的實(shí)踐事實(shí)上也獲得了上層的認(rèn)可。2004年10月28日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中明確提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。這份高級(jí)別的文件，可被視為各地自發(fā)進(jìn)行農(nóng)民集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的“尚方寶劍”。
但是，上有國(guó)務(wù)院文件，下有持續(xù)十年的各地基層試點(diǎn)，“農(nóng)地入市”的全國(guó)性改革措施和法規(guī)仍遙遙無(wú)期。
在政府決策層面，首先面臨的是法律障礙。國(guó)土資源部一位高層官員向記者介紹，全國(guó)性的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法其實(shí)早已制定出來(lái)，但與現(xiàn)行土地管理法有沖突。后“管理辦法”被降格為“指導(dǎo)意見(jiàn)”，仍未獲通過(guò)。
“土地管理法是全國(guó)人大通過(guò)的。在現(xiàn)行法律修改之前，農(nóng)地入市的全國(guó)性管理辦法不可能出臺(tái)。”國(guó)土資源部法規(guī)司助理巡視員趙九田對(duì)《財(cái)經(jīng)》說(shuō)。
更深層的障礙來(lái)自地方政府和財(cái)政體制。“現(xiàn)在很多地方政府都指望靠征地搞錢——所謂‘以地生財(cái)’。如果允許農(nóng)民集體土地自己入市，這個(gè)增值收益農(nóng)民拿去了，財(cái)政少了一筆收入，地方政府當(dāng)然不愿意。”中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)黃小虎指出。
稅收政策也是制約因素之一。目前房地產(chǎn)稅屬地方稅種，地方政府為獲取更多稅收，自然傾向于更多地向開發(fā)商批租土地，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)。征用農(nóng)民土地成本最低，收益最大，這也是政府不想放棄征地權(quán)的一個(gè)原因。基層政府的牟利動(dòng)機(jī)與現(xiàn)行財(cái)政體制互相作用，實(shí)際上阻礙了農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易。
此外，農(nóng)地入市擴(kuò)大試點(diǎn)也有操作上的障礙。依照現(xiàn)行擔(dān)保法，“集體土地使用權(quán)不能抵押”，農(nóng)民和企業(yè)都不可能借此獲得銀行貸款。國(guó)有土地與集體土地的使用權(quán)法律地位不平等，企業(yè)為獲得貸款，最后還是傾向于購(gòu)買國(guó)有土地使用權(quán)。
（摘自《財(cái)經(jīng)》雜志第141期）
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