10月1日起，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進入市場，并與國有土地“同地、同價、同權(quán)”麥圈／圖
本報記者 余力
在農(nóng)民、地方政府和中央政府的共同作用下，廣東省率先打破了農(nóng)地非經(jīng)政府征用不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的舊制，開創(chuàng)了農(nóng)地直接入市的土地市場新局，這是一個建立在尊重歷史和承認(rèn)現(xiàn)實的基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新
吳村“護地”
這片地的面積并不小，大約有1600畝，本來它應(yīng)該成為南海市城東工業(yè)區(qū)的一部分，但是從2003年到現(xiàn)在，這里的大部分———約有1300畝———卻成為雜草的樂園，只有剩
下的不到300畝蓋起了廠房。在寸土寸金的珠江三角洲，廣東南海市羅村鎮(zhèn)吳村這塊位于寬闊平整的水泥公路旁的荒地，委實罕見。
事情的起因得從2003年說起。當(dāng)時，吳村前任村民小組長在未獲村民的同意下，在鎮(zhèn)政府的征地協(xié)議上蓋了公章，同意工業(yè)區(qū)征用村里的近1600畝農(nóng)地。這份協(xié)議并且同時約定1600畝土地在變更用途后，其中17％的土地將返還給村民。
村民并不反對將土地變更為工業(yè)用途，爭議的焦點在于補償：一是村民認(rèn)為17％的土地返還比例還不夠；二是征地補償不應(yīng)該低于省市政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；三是上級村委會不應(yīng)該截留70％的補償款。由此，工業(yè)區(qū)的施工被迫暫停，大部分的土地閑置了，只有約300畝返還給村民的土地得到了開發(fā)。
“這關(guān)系到我們的子孫后代，因此我們絕不放棄。”年已五旬的現(xiàn)任村民小組長吳景球說。
吳村的故事并不是孤例。在經(jīng)濟率先起步的珠江三角洲，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直處境尷尬。一方面珠江三角洲經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，迫切需要工業(yè)用地，另一方面是在現(xiàn)行的法律下，非經(jīng)政府征用任何農(nóng)地不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。即便是能借“政府征用”改變土地用途，又面臨著另一個問題：對農(nóng)戶的補償過低的問題。土地管理法規(guī)定，土地被征為國有，農(nóng)民可獲得最高不超過農(nóng)地常年產(chǎn)值30倍的征地補償，在珠江三角洲這個補償水平顯然大大低于土地變更用途后產(chǎn)生的價值。這也是吳村村民起意“護地”的根由所在。
幸運的是，類似吳村的故事今后可能不會再在廣東發(fā)生，農(nóng)戶從交易的開始就能獲得對土地收益的主張權(quán)利——名為《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的省政府令將于10月1日起正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)地自此可以直接進入市場交易，自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并與國有土地“同地、同價、同權(quán)”。這是中國的農(nóng)地第一次贏得合法直接入市的權(quán)利。
隱蔽的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)
這一權(quán)利的合法化殊為不易。8月初，一直關(guān)注中國土地制度變革的經(jīng)濟學(xué)家周其仁知悉消息后，在其專欄文章中以“時來風(fēng)送滕王閣”的詩句表達(dá)興奮之情。
現(xiàn)實中，各方的喜悅更是溢于言表。9月初，東莞國土局在試點鎮(zhèn)長安鎮(zhèn)聽取上百名村民代表、臺商協(xié)會、外商協(xié)會和民營企業(yè)家協(xié)會代表對新法規(guī)的意見，“一片叫好”是在場官員對各方反應(yīng)的形容。
百余公里之外，佛山市國土資源局的一位負(fù)責(zé)人坦率地表示：“這是一個勇于面對現(xiàn)實的決定，理所當(dāng)然、水到渠成。”
罕有的各方稱道源于一個基本事實——在全國，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已是公開的秘密。在經(jīng)濟率先起步的珠江三角洲，實際上“從改革開放起步的那一刻開始，隱性的農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)就開始了”。
多位地方官員向記者強調(diào)。據(jù)國土資源部門估算，珠三角農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地總量的50％以上。佛山市南海區(qū)，數(shù)字接近50％，東莞市，這一比率在40％以上，而深圳寶安區(qū)，比例高達(dá)80％。
這個開始可以追溯到1978年。那一年，安徽小崗村開始了包產(chǎn)到戶的嘗試，而在千里之外的東莞市虎門鎮(zhèn)，則迎來了廣東省、也是全國第一家來料加工企業(yè)——太平手袋廠的設(shè)立。這家港資企業(yè)租用當(dāng)?shù)卮迕竦撵籼媒◤S房，“這是典型的集體建設(shè)用地，從那時起，集體建設(shè)用地就已經(jīng)‘入市’了，”東莞國土局的一位資深官員說，“它同時也揭開了全國利用外資的序幕。”
在當(dāng)時，不僅集體土地不可以轉(zhuǎn)讓、出租，國有土地也不可以轉(zhuǎn)讓、出租，而以土地?fù)Q發(fā)展卻是當(dāng)時惟一的選擇——這里距離香港僅有1小時的公路車程，下午到達(dá)香港葵涌碼頭的原材料，晚上就可以在東莞的流水線上被加工成產(chǎn)品，然后再通過香港碼頭發(fā)往全球——除了土地和廉價勞動力，1970年代末的東莞別無他物可以提供給投資者。
“只不過這種做法是不公開的，政府基本上持‘不支持、不鼓勵、不干涉’的態(tài)度。”該官員解釋。
進入1980年代，為了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政策開始有所松動，國家允許農(nóng)地用于“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅”以及“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”。珠三角則將土地、市政等審批權(quán)限下放到村鎮(zhèn)，村鎮(zhèn)開始大批地以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請建設(shè)用地，到了此時出租廠房已是合法行為，“出租時土地的使用權(quán)順帶流轉(zhuǎn)。”
“雖然當(dāng)時仍規(guī)定土地不能流轉(zhuǎn)，但起碼有部分人認(rèn)為，這樣的行為有合理性———村民投資建廠房再出租有何不可？難道要剝奪他們的生路，讓農(nóng)民活不下去？”佛山國土局的有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)時處罰這類行為沒有像處罰其他土地違法行為那么嚴(yán)厲，更何況現(xiàn)實中“也沒辦法查”———登記都是自用地，沒有起糾紛時，根本看不出是否出租。
雖然中國執(zhí)行的可能是世界上最為嚴(yán)格的土地管理制度，但在這種情況下，集體土地的隱蔽交易迅速在珠江三角洲蔓延，土地出租很快成為普遍選擇，而租金收入也成為珠三角農(nóng)村收入的主要來源。
發(fā)展之痛催化土地新政
但是這種“租金經(jīng)濟”的弊端漸漸浮現(xiàn)，一個顯見的問題是單個農(nóng)戶對土地流失之后獲得的補償并不滿意。
憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”。但什么是公共利益的需要？什么是非公共利益的需要？土地征用補償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)是什么？現(xiàn)行土地管理法沒有進行闡釋和界定。
拿吳村來說，村民坦言，他們并不奢望鎮(zhèn)政府退還土地，只是希望征地的現(xiàn)金補償能再提高一些，目前他們得到的補償每畝不足3000元，同時，希望土地返還比例比協(xié)議的17％更高。三年堅持下來，返還土地的數(shù)量由原來的200多畝提高到300多畝。返還土地的一部分已出租出去，“每畝地一年10000元租金”，比政府8000元一畝的租金高。
但這種做法顯然有其限度。在現(xiàn)有的征地制度下，集體土地合法進入土地交易的惟一途徑是轉(zhuǎn)為國有。大量土地交易中，土地補償費真正到達(dá)農(nóng)民手里的只有5％～10％左右，村集體留下20％－30％，其他上繳鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府。不透明的土地交易把擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民排除在外，他們幾乎沒有獲知交易價格和談判的權(quán)利。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部主任韓俊認(rèn)為，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的權(quán)利，但土地處分權(quán)從來沒有真正賦予農(nóng)民，農(nóng)民擁有的土地承包權(quán)并不完整。
特別的喊價方式一直在持續(xù)，征地也變得愈來愈難，特別是，由于一些征地項目實際上早已超出“公共利益的需要”，農(nóng)民對征地滋生了不信任情緒，而使問題變得更為復(fù)雜。有官員形容“征用大塊的土地，真比登天還難”。
這樣的困難，珠三角的基層官員在1990年代初已經(jīng)開始遭遇。當(dāng)時大量資本涌入，開發(fā)區(qū)大批興起，土地的稀缺程度與農(nóng)民的“惜地”心理成正比。
1992年，南海市羅村鎮(zhèn)下柏鄉(xiāng)遇到了難題：土地分散在10個生產(chǎn)隊，東一塊西一塊，投資者很難找到完整土地，只能“插花用地”。為取得更多租金收入，鄉(xiāng)政府決定把2000多畝農(nóng)地集中起來辦理集體建設(shè)用地手續(xù)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收入。
為說服農(nóng)民，鄉(xiāng)干部根據(jù)土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的不同做了平均，向高產(chǎn)出的地塊額外支付補償，隨后興辦下柏企業(yè)集團公司，將集體土地和農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)折價入股公司，1700多名村民成為公司股東，每人1股，按股分紅。以租金收入為主的公司收益按51∶49的比例在集體和農(nóng)民之間分成。
這一安排被視為土地制度的重大創(chuàng)新，學(xué)者高度評價，并定義為“南海模式”，認(rèn)為這一模式在不轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的情形下實現(xiàn)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，并認(rèn)為值得推廣。
不過9月21日，在南海模式的發(fā)源地下柏鄉(xiāng)，鄉(xiāng)黨委書記、下柏集團董事長黃志良卻對下柏的創(chuàng)新不愿多談，記者隨后在與村民交流中獲悉故事的續(xù)篇：下柏鄉(xiāng)南區(qū)村一位黃姓村民透露，土地入股后，他們確實每年都有1500元以上的“股紅”，今年還多些，每股分到2200元。但兩年前前任董事長退休后，繼任的人不愿接替，村民才得知股份公司投資失誤虧空居然高達(dá)幾千萬元。由于當(dāng)時許多地都一次性簽下50年租約并一次性收了租，因此有村民感嘆地說：“連兒子的租金都吃完了。”
鄰近的村莊霧莊的村民則為自己感到慶幸，“我們的地是各個生產(chǎn)隊自己管，分別出租，不簽長期合同，每年收租，而且不用這些錢再投資，別人發(fā)達(dá)了我們也不羨慕，這最保險”。據(jù)悉，霧莊是羅村鎮(zhèn)惟一沒有負(fù)債的集體。
吳村、南區(qū)、霧莊三個村子，似乎霧莊的村民最為幸運，既免去了征地之痛、避開了租金收益再投資不善的陷阱，又沒有錯過土地逐年升值的收益。但對于政府來說，后者的選擇恰恰成為目前地方發(fā)展的最大約束———土地使用效率低下，土地供應(yīng)成為經(jīng)濟增長的主要瓶頸。
相距不遠(yuǎn)的東莞市已經(jīng)感到壓力：目前東莞已經(jīng)用去建設(shè)用地145萬畝，占城市總面積的39％，距離有關(guān)方面的建設(shè)用地不超40％的頂線僅差1個百分點，新增的可用地空間極為有限。同時，東莞至2010年新增的用地指標(biāo)17.5萬畝，目前也已經(jīng)用了11萬畝，僅剩下6萬多畝，每年僅有1萬畝土地可用，在未來幾年內(nèi)如果遇上大型項目的話，“土地儲備恐怕就要捉襟見肘了”。
同時，目前東莞每畝土地的平均投資強度僅有22萬美元，而蘇州達(dá)到了36萬美元，無錫工業(yè)園達(dá)到了40萬美元；同時，土地利用中產(chǎn)生的效益也較低，東莞土地平均建設(shè)用地每平方米僅產(chǎn)出384元，而深圳在2000年時，就已經(jīng)達(dá)到每平方米1200元，差距甚大。
自下而上的轉(zhuǎn)軌路徑
農(nóng)民的土地權(quán)利需要尊重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)滯后的產(chǎn)權(quán)約束需要強化，土地的利用效率需要提高，其他區(qū)域尤其是長三角的競爭需要應(yīng)對，進入新世紀(jì)后，珠三角的地方官員發(fā)覺他們正面臨諸多的現(xiàn)實約束。
去年10月28日出臺的國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（簡稱28號文件）收緊了最后一道閘門。文件要求以最嚴(yán)格的制度保護農(nóng)田，控制用地規(guī)模。“地方已經(jīng)不可能像過去那樣向農(nóng)民要地了，只能考慮土地的存量，”國土資源部的一位官員直言，“現(xiàn)在各地最大的存量就是農(nóng)村集體建設(shè)用地。”
另一方面，文件又打開了一扇新的窗子，規(guī)定“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，這為變革打開了口子。
“過去的流轉(zhuǎn)雖然大量發(fā)生，但畢竟合理不合法，現(xiàn)在心里多少有點底了。”佛山國土局的有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
繞過國有征地的環(huán)節(jié)，使集體建設(shè)用地直接在市場上發(fā)現(xiàn)價格，無疑是惟一有效的選擇。
國土資源部的這位官員則認(rèn)為：“這是中國轉(zhuǎn)軌時期制度變革的典型路徑——實踐先于法律。”他舉國有土地有償轉(zhuǎn)讓的例子作為佐證：1987年深圳敲響拍賣國有土地使用權(quán)的第一槌，然后是其他城市試點，然后是總結(jié)經(jīng)驗，最后才是人大修改憲法，直到1998年土地管理法重新修訂，前后歷時11年。
周其仁則更直接將農(nóng)地直接入市與包產(chǎn)到戶相比：“包產(chǎn)到戶在上世紀(jì)80年代前期就在全國農(nóng)村普及，可是差不多要拖到二十年后，中國才有了一部農(nóng)地承包經(jīng)營法。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)之用呢？更難了。”
從1978年的發(fā)端，1999年國土資源部開始在全國30余處的試點，各地出臺各種有關(guān)農(nóng)地入市的“試行辦法”，到廣東從2003年開始的直接入市試驗，再到去年國務(wù)院明確有關(guān)精神，直至此次農(nóng)地直接入市在廣東破題，出臺地方性法規(guī)，其間已過去27年。
在文件實施的前夕，地方國土部門的官員仍感到“心里不踏實”，一位官員透露，他曾與當(dāng)?shù)貒秀y行和法院討論集體建設(shè)土地使用權(quán)抵押和權(quán)益保護問題，因為目前的擔(dān)保法規(guī)定“集體土地使用權(quán)不能抵押”，這勢必為未來農(nóng)地實際流轉(zhuǎn)過程帶來操作上的難題，但是回答讓他頗為失望，“銀行沒有一個贊成，法院則說法律還沒有修改，缺乏法理上的支撐，還很難支持。”
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