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谷遼海
定標是政府采購項目開標后至授標之前的最后一道評定適格供應商的程序。按照國際慣例，政府采購貨物、工程和服務，經過嚴格的招標、投標、開標程序后，在授予合同之前，應依照法定的授標條件和招標文件的要求，對所有供應商的投標文件進行評估，最終確定合格的供應商。
我國《招標投標法》規定的授標條件分別是“最低評標價法”和“綜合評標方法”，從我國1980試點推行公共采購制度至今20多年的時間來看，由于計劃經濟的影響，采購主體對“綜合評標方法”一直是情有獨鐘，這種方法長期在我國公共采購市場占主導地位。相反，盡管立法已經有明文規定，但采購主體通過“最低評標價法”確定中標供應商的則非常罕見。這種狀態在我國《政府采購法》頒布三周年后的今天仍然沒有任何改觀。為此，本文在分析我國盛行的“綜合評標方法”弊端的同時，介紹國際上公共采購的定標方法，并建議未來的立法應該將供應商的投標價格作為定標的主要考慮因素。
“綜合評標方法”是導致我國公共采購領域腐敗案件頻發的主要根源之一。雖然，“綜合評標方法”在國際上也是評定適格供應商的通行做法，但并不是首選的定標方法。該方法是指在最大限度地滿足招標文件實質性要求前提下，按照招標文件中規定的各項因素進行綜合評審后，以評標總得分最高的投標人作為中標候選供應商或者中標供應商的評標方法。其評分的主要因素是：價格、技術、財務狀況、信譽、業績、服務、對招標文件的響應程度，以及相應的比重或者權值等。這種方法除了價格這一客觀因素，其它的標準均受制于個人的主觀判斷。因此，供應商報價低并不一定能中標，報價高反而能夠中標。這對于價廉物美的供應商和公共資金的享有者是非常不公平的。實踐中，通過“綜合評標方法”評定供應商，幾乎都是千篇一律高報價勝出。例如，2004年10月，總投資114億元的國家公共衛生醫療救治體系的政府采購項目，其中的血氣分析儀300臺通過公開招標的方式進行采購，北京現代沃爾經貿有限責任公司每臺的投標價格為56800元，廣東開元醫療設備有限公司的投標價格為每臺8萬元，后者高出前者的價格差是23200元，前者報價低落標了，后者高卻輕而易舉地中標了。當然，中標供應商并不享有這里的每臺差價款總計696萬元（23200元×300臺）的權力租金，這巨額差價款項分別為設租人和尋租人所瓜分。
由于我國公共采購市場的招標代理制度和專家評審制度存在著嚴重缺陷，采用“綜合評標方法”獲取貨物、工程和服務，并不能降低公共財政資金的支出。因此，筆者認為，應該限制“綜合評標方法”的泛濫適用。需要指出的是，我國的政府采購法并沒有規定綜合評標方法，但財政部出臺的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》明確將這種方法作為定標方法之一。
“最低投標價法”應該作為定標方法之一。這種方法是以投標價格最低來確定最具有競爭力的供應商，從而徹底排除了任何主觀因素的影響和人為因素的干擾。但這種方法不同于我國招標投標法所規定的“最低評標價法”，是我國立法一直所排斥的做法，但卻為大多數國家的公共采購市場定標的首選方法。例如，法國、意大利、比利時等國家的公共采購法規定，公共采購合同授予的標準為最低報價的供應商。聯合國國際貿易法委員會《貨物、工程和服務采購示范法》規定，中選的投標應為：投標價格最低的投標。ＷＴＯ《政府采購協議》規定，合同授予的標準之一是最低投標價法：“如一實體收到一項比所提交的其他投標書條件異常低的投標書，則該實體可詢問該投標人，以保證該投標人能夠遵守參加的條件并能夠履行合同條款。除非一實體為了公眾利益而決定不簽發合同，否則該實體應將合同授予已被確定完全有能力執行合同的投標人，且其投標書無論對于國內產品或服務，還是對于其他參加方的產品或服務，均為價格最低的投標書。”筆者認為，“最低投標價法”能夠使供應商投標時就清楚地明白自己是否能夠中標，定標后也能夠知道自己為什么會失敗。我國現行法律禁止使用“最低投標價法”的觀點是，萬一供應商履行不了合同，將給國家和公共利益帶來損失。根據國際規則，投標價格異常低尤其是低于成本的情況下，只要供應商能夠說明原因并提供擔保，照樣可以授予合同。總之，“最低投標價法”客觀、透明，排除了任何暗箱操作的可能性，能夠實實在在、有效地節約公共資金，是值得提倡的定標方法。
“最低評標價法”應明確納入政府采購法中。與綜合評標方法一樣，我國的政府采購法同樣也沒有明確規定最低評標價法。早在五年前，我國的《招標投標法》就將最低評標價法作為定標方法之一。然而實踐中，這種方法極少采用。究其原因，無非是客觀性太強，使采購人或招標代理機構難以操控投標結果。而綜合評標方法的分數基本上是屬于主觀評分，且全部專家小組成員均由自己選聘，可以百分百地控制中標結果。相反，“最低評標價法”則是以價格為主要因素確定中標候選供應商的評標方法，即在全部滿足招標文件實質性要求前提下，依據統一的價格要素評定最低報價，以提出最低報價的投標人作為中標候選供應商或者中標供應商的評標方法。這種方法除了考慮供應商的報價因素外，還須明確定標的其他事項，如運費、交貨期、運營成本、貨物的性能、零配件和售后服務的可能性、付款條件、企業信譽、業績、安全和環境效益、技術培訓等等。這種方法與最低投標價法所不同的是還須考慮一些與報價相關的因素，但兩者都是以投標價格作為定標的主要尺度。相對而言，“最低評標價法”更加科學、完善，因而也是國際上通行的做法。
綜上所述，“綜合評標方法”由于夾雜太多的主觀因素，存在太大的“權力尋租”機會，難以避免采購主體和評審專家的傾向性，同時也加大了評審專家的成本。應該通過立法設定更多的條件，限制采購主體采用“綜合評標方法”。（20）
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