構(gòu)建農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系的基本思路

　　內(nèi)容提要：農(nóng)業(yè)受自然條件、生態(tài)環(huán)境影響，比較收益較低，面臨自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重制約。隨著我國(guó)加入WTO過(guò)渡期的終結(jié)臨近，作為政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策內(nèi)容之一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特別是構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系問(wèn)題受到政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本文的建議是：借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村金融體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系大框架下，立足國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐和需求，在充分利用現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策性金融、商業(yè)性金融資源的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善、可行、高效的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系模式。

　　一、 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)性運(yùn)行的困境

　　1、 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展

　　我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了20多年的曲折歷程，大體分為兩個(gè)階段。

　　第一階段：恢復(fù)與波動(dòng)發(fā)展階段（1982年-2003年）。

　　1982年開始由民政部門、農(nóng)業(yè)部門、保險(xiǎn)公司等陸續(xù)開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，1992年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入達(dá)到8.62億元。同時(shí)，賠付率也大幅上升，1991年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率達(dá)到119%。隨著政府支持性措施減弱，特別是中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開始向商業(yè)性保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)變后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)逐步萎縮。2000年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入下降到3.87億元，2002年又減到3.0億元，全國(guó)農(nóng)民人均繳納保費(fèi)不足1元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1982年-2002年期間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的平均賠付率高達(dá)88%，遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)盈虧平衡點(diǎn)79%的賠付率，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)長(zhǎng)期虧損，各家保險(xiǎn)公司相繼取消了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)。只有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司上海分公司、新疆建設(shè)兵團(tuán)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司仍有經(jīng)營(yíng)，但品種、規(guī)模很小。這一階段我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)歷了恢復(fù)后快速發(fā)展到萎縮低迷的發(fā)展時(shí)期。

　　第二階段：破冰與升溫發(fā)展階段（2004年至今）。

　　由于近年來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題的不斷升溫，加之入世過(guò)渡期終結(jié)的日益臨近，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)“三農(nóng)”的保護(hù)傘作用日益突出，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)受到了政府和社會(huì)的關(guān)注。2004年中國(guó)保監(jiān)會(huì)在上海、黑龍江、吉林等9個(gè)省區(qū)市啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。目前，國(guó)內(nèi)已設(shè)立了4家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。今年，按照中央1號(hào)文件精神要求，政府有關(guān)部門正在加大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的力度，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，通過(guò)試點(diǎn)探索我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的不同模式，并制定政策鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)。為此，有人樂觀地稱中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的春天即將來(lái)臨。

　　2、 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)性運(yùn)營(yíng)的困境分析

　　農(nóng)業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)是我國(guó)兩個(gè)典型的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、盈利低的規(guī)律特點(diǎn)，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為“弱弱結(jié)合”產(chǎn)業(yè)。10多年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)性運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)性運(yùn)營(yíng)已經(jīng)進(jìn)入了“供給不足，需求乏力”的困境。分析原因主要有以下幾個(gè)方面，可以概括為“四個(gè)矛盾”：

　　第一， 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部性與商業(yè)運(yùn)營(yíng)的趨利性之間的矛盾。

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的外部性，單一依靠市場(chǎng)機(jī)制的配置會(huì)造成市場(chǎng)的失靈，要求政府履行其

　　第二， 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的低補(bǔ)償性與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性之間的矛盾。

　　農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是受自然災(zāi)害影響較為嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，由于產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施條件的缺乏，自然災(zāi)害對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成的損失非常大，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的危害程度會(huì)更大，并且有逐步加重的趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率居高不下。但作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“保護(hù)傘”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)，由于受自身收益和險(xiǎn)種管理等因素的影響，對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的補(bǔ)償水平卻很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際損失的價(jià)值。據(jù)測(cè)算，1998-2000年需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)損失平均每年為1681.59億元，通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)平均年補(bǔ)償為4.5億元，僅占0.27%。

　　第三， 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高成本與農(nóng)戶家庭的低收入之間的矛盾。

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以大數(shù)定律為基礎(chǔ)，投保多則保費(fèi)低、保障足。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)、空間的分散性、時(shí)間的季節(jié)性、定損的復(fù)雜性，造成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高成本性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要比一般城鎮(zhèn)保險(xiǎn)付出較多的人力、物力和財(cái)力，這就決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營(yíng)必須要有高費(fèi)率作保障，一些地區(qū)農(nóng)作物保險(xiǎn)的費(fèi)率高達(dá)10%。然而，與城鎮(zhèn)居民相比，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位薄弱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益不高、農(nóng)民收入水平相對(duì)低下，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支付能力有限，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求嚴(yán)重缺乏。

　　第四， 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)與法律制度缺失之間的矛盾。

　　受農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者自身屬性、小農(nóng)意識(shí)和文化素質(zhì)的影響，特別是由于法律制度的缺失，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，監(jiān)督控制成本難以降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的損失占農(nóng)作物保險(xiǎn)賠償?shù)?0%。而地域和個(gè)性的差異導(dǎo)致的逆選擇性，更使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者賠付率居高不下。問(wèn)題的原因除了保險(xiǎn)市場(chǎng)的信息不對(duì)稱等原因外，有關(guān)法律制度的缺失是重要矛盾之一。《保險(xiǎn)法》是我國(guó)一部有關(guān)商業(yè)性保險(xiǎn)的法律，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不適用。《農(nóng)業(yè)法》也只是泛泛談及，沒有具體的法律規(guī)定，有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律法規(guī)幾乎仍是一片空白。

　　二、 國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展借鑒：政策性與商業(yè)性有機(jī)結(jié)合

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有管理風(fēng)險(xiǎn)、收入轉(zhuǎn)移等功能，世界各國(guó)都高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，并作為重要手段實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)。目前，世界上有40多個(gè)國(guó)家建立了較為健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。其中，既有美國(guó)、加拿大、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，也有菲律賓、毛里求斯、智利等發(fā)展中國(guó)家。各國(guó)根據(jù)自身國(guó)情不同，采取了不同的發(fā)展模式和政策。

　　從各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式來(lái)看，大體可以分為政府主導(dǎo)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式和市場(chǎng)主導(dǎo)的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式。具體又可分為以下幾種類型：

　　1、 政府主辦、商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

　　這一模式以美國(guó)為代表。美國(guó)政府依據(jù)頒布的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，取消了政府救濟(jì)計(jì)劃，通過(guò)提供基本保障的巨災(zāi)保險(xiǎn)、較高保障水平的擴(kuò)大保障保險(xiǎn)、集體保險(xiǎn)和非保險(xiǎn)作物保障計(jì)劃等4大險(xiǎn)種，將農(nóng)作物生產(chǎn)者納入農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃。還規(guī)定，不參加政府保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)戶，不能得到政府其他計(jì)劃的幫助。在運(yùn)作模式上，聯(lián)邦政府成立了農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，委托各商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行具體經(jīng)營(yíng)。政府承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的各項(xiàng)費(fèi)用以及農(nóng)作物保險(xiǎn)推廣和教育費(fèi)用，對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司提供20%-25%費(fèi)用補(bǔ)貼，并提供農(nóng)作物保險(xiǎn)免稅、比例再保險(xiǎn)和超額損失再保險(xiǎn)等政策扶持。2000年美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼平均為純保費(fèi)的53%，保費(fèi)補(bǔ)貼額平均為6.6美元/英畝，農(nóng)作物巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，巨災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)貼全部保費(fèi)，其他都是自愿選擇。投保農(nóng)民當(dāng)年農(nóng)作物收成因?yàn)?zāi)害減產(chǎn)25%以上時(shí)，可以取得聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的最高賠償金額。1980-1999年，聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼總額累計(jì)達(dá)到150億美元，1999年達(dá)到22.4億美元。

　　2、 政府主辦、政府成立公司經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

　　這一模式以加拿大、希臘、前蘇聯(lián)為代表。加拿大政府根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》和《中央與地方政府協(xié)議》成立覆蓋各省的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，由其直接負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，保險(xiǎn)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用由政府承擔(dān)。聯(lián)邦政府和各地政府按照一定比例進(jìn)行負(fù)擔(dān)，對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)公司進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，并對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)實(shí)行免稅和再保險(xiǎn)政策。加拿大政府對(duì)保費(fèi)的補(bǔ)貼比例為50%。政府對(duì)保險(xiǎn)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式。前蘇聯(lián)也是實(shí)行政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式，政府成立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，并提供部分基金以及管理費(fèi)用。希臘政府同樣是成立政府保險(xiǎn)公司，開辦強(qiáng)制農(nóng)業(yè)基本保險(xiǎn)，通過(guò)設(shè)立公共保險(xiǎn)和特別保險(xiǎn)提供國(guó)家援助基金，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行支持。

　　3、 政府補(bǔ)貼、社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

　　日本是這一模式的典型代表。根據(jù)《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取區(qū)域性農(nóng)業(yè)共濟(jì)體制，組織形式采用“三級(jí)”村民共濟(jì)制度。即直接承辦各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的市町村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、承擔(dān)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的都道府縣共濟(jì)聯(lián)合會(huì)、承擔(dān)各共濟(jì)聯(lián)合會(huì)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的是全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)。1952年日本建立了以各府農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)為成員的“農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)基金會(huì)”，通過(guò)聯(lián)合會(huì)籌集資金，保持各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入和支出在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的平衡。日本采取強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合，強(qiáng)制保險(xiǎn)為主，政府對(duì)主要農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)的保險(xiǎn)都是強(qiáng)制性的，種植稻谷、小麥、養(yǎng)殖的農(nóng)戶，達(dá)到預(yù)定規(guī)模，必須參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)戶參加保險(xiǎn)，僅承擔(dān)很小部分的保費(fèi)，大部分由政府進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)早稻補(bǔ)貼最高達(dá)80%。政府對(duì)保費(fèi)、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，還對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行再保險(xiǎn)政策。各級(jí)互濟(jì)組織一般承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任的10%-20%，政府承擔(dān)50%-70%，遇特大災(zāi)害，政府承擔(dān)80%-100%的保險(xiǎn)賠償。目前，政府用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支出，在農(nóng)林漁業(yè)部總支出中占到7%-17%。

　　4、 政府和金融機(jī)構(gòu)主辦、政府控股公司經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

　　菲律賓是這一模式的主要代表。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，菲律賓政府和金融機(jī)構(gòu)共同出資成立了由政府控股經(jīng)營(yíng)的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司及分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體經(jīng)營(yíng)。政府負(fù)責(zé)保費(fèi)補(bǔ)貼和保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼（占費(fèi)用補(bǔ)貼的75%），政府金融機(jī)構(gòu)通過(guò)貸款資金進(jìn)行支持，將保險(xiǎn)與金融機(jī)構(gòu)貸款結(jié)合。保險(xiǎn)主要是農(nóng)作物品種，如水稻、玉米。

　　5、 政府提供政策支持、自愿互助合作經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

　　歐洲的農(nóng)業(yè)互助合作保險(xiǎn)組織依附的基礎(chǔ)是各種生產(chǎn)者合作組織，以德國(guó)、法國(guó)農(nóng)業(yè)互助合作保險(xiǎn)發(fā)展模式最為典型。德國(guó)以小型互助合作保險(xiǎn)為主，組織沒有資本股份，成員之間按照比例支付損失份額。政府對(duì)互助合作保險(xiǎn)以發(fā)放補(bǔ)貼、提供再保險(xiǎn)、提供特大災(zāi)害補(bǔ)償?shù)确绞接枰苑龀帧７▏?guó)以經(jīng)濟(jì)作物煙葉的互助保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)最為成功，在所有采取市場(chǎng)化主導(dǎo)型的國(guó)家中，法國(guó)最具有代表性。由政府提供必要的政策支持，通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。政府的政策支持包括，通過(guò)提供優(yōu)惠利率貸款和擔(dān)保、提供公共災(zāi)害援助金，來(lái)補(bǔ)償商業(yè)保險(xiǎn)公司的損失，如通過(guò)公共援助金對(duì)由于干旱給畜牧業(yè)造成的損失以及其他災(zāi)害造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。遇到大災(zāi)時(shí)，政府對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司實(shí)行優(yōu)惠稅收或免稅政策，并提供止損再保險(xiǎn)。

　　6、 嚴(yán)格限定承保條件的商業(yè)性經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

　　嚴(yán)格限定承保條件的商業(yè)性經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式仍是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要模式之一，這一模式以智利的國(guó)民保險(xiǎn)集團(tuán)和毛里求斯的糖業(yè)保險(xiǎn)基金最為典型，1791年在德國(guó)誕生的雹災(zāi)保險(xiǎn)，也是由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的。政府不對(duì)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，商業(yè)保險(xiǎn)公司資金來(lái)源主要是保費(fèi)收入。為確保利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)，商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)戶（場(chǎng)）的承保條件有嚴(yán)格的限制，對(duì)入保品種也有嚴(yán)格的界定，還確定了較高的免賠比例，如智利國(guó)民保險(xiǎn)集團(tuán)的免賠比例為30%。

　　從世界各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的不同模式來(lái)看，國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展盡管因國(guó)情不同存在較大的差異，但仍具有以下幾個(gè)共性的特點(diǎn)：1、以完善的法律法規(guī)為主要基礎(chǔ)。2、以強(qiáng)制性保險(xiǎn)為主要手段。3、以政府政策支持為主要保障。4、以政策性、商業(yè)性結(jié)合為主要方式。

　　三、 農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系構(gòu)建：立足現(xiàn)有金融資源，發(fā)揮整體效能

　　面對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的困境，當(dāng)務(wù)之急是加快建立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的完善或重構(gòu)。對(duì)建立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系在國(guó)內(nèi)已經(jīng)形成共識(shí)，但在構(gòu)建的模式上還存在不同的觀點(diǎn)，一些觀點(diǎn)理論性較強(qiáng)，但缺乏針對(duì)性和可操作性。

　　1、 構(gòu)建的基本思路

　　對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展而言，不可能照辦國(guó)外的發(fā)展模式，不可能完全依賴政府的財(cái)政補(bǔ)貼，不可能選擇單一經(jīng)營(yíng)主體的道路，不可能缺乏政策性保險(xiǎn)體系的構(gòu)建。國(guó)家有關(guān)部門正在通過(guò)推進(jìn)七種模式的試點(diǎn)來(lái)構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的基本框架，即政策性公司經(jīng)營(yíng)；相互制公司經(jīng)營(yíng)；商業(yè)性公司代辦；商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)；外資公司經(jīng)營(yíng)；互助合作經(jīng)營(yíng)；再保險(xiǎn)運(yùn)作。盡管模式很多但從系統(tǒng)構(gòu)建的角度看，仍是點(diǎn)的安排，環(huán)節(jié)的表達(dá)，沒有實(shí)現(xiàn)從政府（包括中央、地方）支持政策的構(gòu)建，到政策性、商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)多元化經(jīng)營(yíng)主體的形成，以及政府、企業(yè)、農(nóng)戶之間效益平衡和持續(xù)循環(huán)的系統(tǒng)部署。

　　對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系的構(gòu)建，必須在借鑒、遵循國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和共性規(guī)律的基礎(chǔ)上，著眼我國(guó)國(guó)情和農(nóng)業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的客觀實(shí)際，立足現(xiàn)有金融資源（主要是政策、機(jī)構(gòu)），以政府支持、全社會(huì)廣泛參與為導(dǎo)向，以農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為主線，以農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)職能完善為內(nèi)容，以政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運(yùn)作為特征，以農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)主辦，商業(yè)性保險(xiǎn)公司、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)代理經(jīng)營(yíng)為組織形式，充分發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融的整體效能，加快建立保障有力、運(yùn)營(yíng)高效的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系，為政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展提供有效手段。

　　2、 三種模式選擇

　　根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，綜合業(yè)內(nèi)的觀點(diǎn)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系主要有三種模式：

　　一是政府成立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的直接經(jīng)營(yíng)；二是成立合作性保險(xiǎn)組織經(jīng)營(yíng)原保險(xiǎn)，政府成立專門農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)再保險(xiǎn)（委托商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)或委托中國(guó)再保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)）；三是由商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)原保險(xiǎn)，政府成立專門農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)再保險(xiǎn)。對(duì)構(gòu)建模式的選擇，本人認(rèn)為必須遵循科學(xué)、高效、可行、易管的原則，立足我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，在農(nóng)村金融體系改革的大框架下去構(gòu)建。

　　第一種模式：經(jīng)營(yíng)成本高、財(cái)政負(fù)擔(dān)重。新成立專門的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專門經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，不僅要設(shè)立新的機(jī)構(gòu)和遍布全國(guó)的網(wǎng)絡(luò)體系，還要聘用大量的人員，加之專門機(jī)構(gòu)組織體系發(fā)展的慣性，勢(shì)必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的迅速膨脹。其結(jié)果必然造成經(jīng)營(yíng)成本較高，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。同時(shí)，面臨政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的大形勢(shì)，也不合適宜，缺乏可行性。但通過(guò)專門機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的思路是可取的。

　　第二種模式：自愿互助難、組織基礎(chǔ)差。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)起步較晚，加之農(nóng)村人口素質(zhì)較低，收入水平不高，農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)淡化，在廣大的農(nóng)村通過(guò)農(nóng)民自愿互助推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展難度非常大。從我國(guó)農(nóng)業(yè)（農(nóng)民）合作組織發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，不僅組織基礎(chǔ)薄弱，而且通過(guò)成立合作性組織經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)的政策背景也非常不成熟，與國(guó)情不符，更難以擔(dān)當(dāng)如此大任。建立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)再保險(xiǎn)的思路應(yīng)該借鑒，委托商業(yè)性保險(xiǎn)公司或中國(guó)再保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)再保險(xiǎn)應(yīng)有相應(yīng)的激勵(lì)政策和財(cái)政資金投入，但必須明確由農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)再保險(xiǎn)的主渠道作用。

　　第三種模式：規(guī)律要求、符合國(guó)情。立足現(xiàn)有資源、促多元化發(fā)展是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系構(gòu)建的重要準(zhǔn)則。立足現(xiàn)有商業(yè)保險(xiǎn)公司資源，發(fā)揮商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要作用，不僅是國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，更是市場(chǎng)化運(yùn)作的客觀需要。這樣可以充分利用商業(yè)保險(xiǎn)公司的高效運(yùn)行機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)節(jié)約管理成本、完善市場(chǎng)化體制的目標(biāo)。但必須以單獨(dú)核算、分賬管理和政府對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、稅收政策為前提。立足現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策性金融資源，設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)部門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)再保險(xiǎn)，不僅可以充分利用現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策性金融資源，確保政府意圖目標(biāo)的真實(shí)實(shí)現(xiàn)，減少政府財(cái)政支出，避免新機(jī)構(gòu)的設(shè)立和膨脹，還能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)政策性貸款的有機(jī)結(jié)合，更能夠有利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，并且現(xiàn)實(shí)可行，易于操作。

　　3、 具體操作建議

　　我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系的構(gòu)建，在具體操作上可考慮：由中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行履行農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的職能，實(shí)現(xiàn)政策性銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，主要負(fù)責(zé)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體是社會(huì)上現(xiàn)有商業(yè)性保險(xiǎn)公司、不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織。以商業(yè)化、社會(huì)化保險(xiǎn)公司、經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)為主，以農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)公司直接經(jīng)營(yíng)為輔，實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)，市場(chǎng)化運(yùn)作，多元化經(jīng)營(yíng)。政府制定相應(yīng)的財(cái)政、稅收政策，對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司進(jìn)行支持。財(cái)政承擔(dān)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用。保監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

　　選擇在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和商業(yè)保險(xiǎn)公司基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系模式具有較強(qiáng)的科學(xué)性、可行性和可操作性。一是充分借鑒了國(guó)際上發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)，遵循了農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律；二是充分利用了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策性銀行、商業(yè)性保險(xiǎn)公司的資源，實(shí)現(xiàn)了政策性貸款和政策性保險(xiǎn)的有機(jī)融合，有利于發(fā)揮政府農(nóng)業(yè)政策性金融政策的整體效能，有效規(guī)避信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)是世界各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，可以提高經(jīng)營(yíng)效率和效益，避免市場(chǎng)壟斷，降低財(cái)政支出；三是為農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系的盡快構(gòu)建提供了現(xiàn)實(shí)可行性，易于操作，在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基礎(chǔ)上進(jìn)行構(gòu)建，避免了設(shè)立機(jī)構(gòu)的巨大財(cái)政成本投入，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)政策性貸款的財(cái)政補(bǔ)貼政策體系已經(jīng)形成，也可以避免通過(guò)中國(guó)再保險(xiǎn)公司或新成立機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)需要新建立財(cái)政補(bǔ)償體系政策的復(fù)雜性；四是符合政府推進(jìn)農(nóng)村金融改革，提高農(nóng)村金融體系支農(nóng)作用的主旨精神。

　　4、 外部環(huán)境的營(yíng)造

　　采取立足現(xiàn)有政策性金融資源、商業(yè)性金融，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，構(gòu)建政策性業(yè)務(wù)、市場(chǎng)化運(yùn)作、多元化經(jīng)營(yíng)的我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系的模式，必須營(yíng)造良好的外部環(huán)境。一是完善農(nóng)業(yè)政策性銀行職能。作為我國(guó)惟一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，政府要在農(nóng)村金融改革總體方案中，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行履行支持“三農(nóng)”的職能進(jìn)行進(jìn)一步明確，將農(nóng)業(yè)政策性貸款與農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)有機(jī)銜接，發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的整體支農(nóng)效能，適應(yīng)“三農(nóng)”發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融巨大需求的新形勢(shì)。農(nóng)村信用社改革決不是農(nóng)村金融改革的全部，在農(nóng)村信用社改革日漸步入正途后，農(nóng)業(yè)政策性金融改革必然要擺上議事日程。同時(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要加快推進(jìn)內(nèi)部改革，進(jìn)一步完善經(jīng)營(yíng)機(jī)制，不斷降低經(jīng)營(yíng)成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。二是要制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專門法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)方式、保障條件、各級(jí)政府的職責(zé)、財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制、再保險(xiǎn)機(jī)制、農(nóng)民參與形式、監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行明確和規(guī)范。同時(shí)，要出臺(tái)相應(yīng)配套政策，如利率政策、稅收政策、建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金以及鼓勵(lì)保險(xiǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策等。三是在農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)中，豐富農(nóng)業(yè)政策性銀行經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的內(nèi)容。可通過(guò)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)合作，盡快開展試點(diǎn)工作。四是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)政策性銀行、商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的監(jiān)管。（來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)）