城鄉社會保險制度并軌的目標模式

　　中國的社會保險制度改革的方向是否明確，是關系到社保制度改革的進展快慢乃至成敗的大問題。只有中央政府對社保制度的改革目標明確，才能引導各級政府以及各相關利益主體齊心協力推進改革。那么城鄉社會保險制度并軌或統籌城鄉社會保險制度的目標模式究竟是什么？

　　首先、建立農民工社會保險制度已經成為我國的當務之急，是歷史的必然。

　　農民工是我國社會主義建設的一支重要力量。改革開放以來，進城的農民工持續二十多年有增無減，現在已經達到9400萬人，比整個法國的人口6000萬人還多。他們大多分布在建筑、保安、環衛、紡織、加工等體力勞動強度密集的行業和第三產業。而且，隨著中國工業化的進程加快，第一產業尤其是農業的比重還會下降，意味著越來越多的農民進入農民工的行列，農民工正成為社會主義建設的一支非常重要的力量。

　　建立農民工社會保險制度是加速我國經濟社會轉型的迫切需要。中國經濟社會轉型的目標就是，以工業化為源動力，推動產業結構調整，建立大部分農民退出農業的機制，實現土地規模經營，大大提高農業的生產效率，以便實現中國農業的現代化。在世界經濟的近現代歷史上，實現工業化的國家，其產業結構都發生了明顯的變化。農業在國民收入中的比重、農業人口占全部人口的比重，以及農業勞動力占全部勞動力的比重，都不斷降低。1983年，美國農業人口降至全部人口的1.9％，英國1.8％。如果我國農業人口降為英國的水平（全部人口的1.8%），按目前中國大致人口13億計算，農業人口應為2340萬人，而根據2004年底的統計數據，中國鄉村人口卻有7.5億之多。進城農民工人數雖然達9400萬，但其戶籍仍在農村，可見中國經濟社會轉型的任務依然十分艱巨。

　　建立農民工社保制度是我國社保擴面與建立農民退出農業機制的突破口。盡管實現中國農業現代化的道路漫長，甚至還要花幾十年的時間，任務艱巨，還需要經過數代人的努力。然而中華民族的復興，人人有責，所以各級政府還必須朝著這個方向不懈努力。要加速實現中國農業的現代化，就必須盡快建立農民退出農業的機制，而農民工社保制度就是農民退出農業的重要機制之一。況且社保制度本身就是為開始參加社保的人幾十年后做準備的，目前我國城鎮職工社會保險制度已經初步建立起來，建立農民工社保制度已經歷史性地成為各級政府面臨的重大課題。大多數農民工有雇主，就業模式與城鎮職工相似，完全務農的農民沒有顧主，收入低而且難以確定，選擇建立農民工社保制度不失為社保擴面以及建立農民退出農業機制的突破口。

　　第二、名為社會統籌實為地方統籌的現行社會保障制度，無法打破城鄉分割的二元結構和體現城鄉公平的原則。

　　眾所諸知，農民工流動性大，角色變換頻繁。假設，有一個江西余干縣的農民，在上海企業工作4年，參加社會保險繳費4年；在浙江溫州工作企業工作5年，參加社會保險繳費5年；在廣東深圳企業工作3年，參加社會保險繳費3年；在

　　從目前來看，參加社保的農民工本來就少，而且個人帳戶轉移回原籍的人數也不多，況且這些人還沒有到退休享受社保待遇年齡，對社保支付造成的壓力還未顯現出來。目前余干縣外出務工人員達17.4萬人次，因為其中有些人做生意或從事其它個體經營。假設，全國各地從某年開始都嚴格按現行城鎮社保制度為農民工交納社保金，余干縣外出的農民工每年有10萬人是有雇主的，而且繳費都滿15年。人平均工資700元，人年平均工資8400元，以統籌部分比率為20%計，人均年統籌1680元，10萬人15年的統籌基金達15×1680×10=252000萬元。又假設以預期壽命70歲計，男人60歲退休，女人55歲退休，平均退休年齡57.5歲，則人平均領取社保待遇時間為12.5年，經若干年后，則余干縣必須每年另外承擔回家鄉養老的農民工20160萬元社保待遇（252000/12.5=20160）的支付壓力，而這些統籌部分本應該由農民工曾經工作過的地方的社保局承擔，而現行社保制度規定統籌部分不轉移。目前，余干縣全年財政收入還不到2億元，卻每年要填補2.016億元的回家鄉養老的農民工社保待遇支付缺口。這對余干縣來說，公平嗎？能承擔得起嗎？

　　也許有人說，統籌部分比例沒有20%。2002年9月1日實施的《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》規定，繳費基數為上年度該市職工月平均工資的60%，2002年為1480元的60%，外來從業人員凡上海市用人單位使用外來從業人員和無單位的外來從業人員，都要按繳費基數的12.5%交納綜合保險費，到退休年齡時，到戶籍所在地的商業保險公司的約定機構養老補貼，額度為本人實際繳費基數的5%，統籌的7.5%沒有轉移。上海市2002年農民工繳費基數高達888元，比筆者假設的農民工人均月工資700元高出許多。各地農民工的繳費比例不盡相同，假設全國農民工統籌比率以10%計算，余干縣若干年后也將面臨每年另外承擔填補回家鄉養老的農民工10080萬元社保待遇支付缺口的壓力。這么大的壓力，余干縣根本無法承受，將嚴重導致城鄉分配不公，不利于打破城鄉分割的二元結構。

　　第三、中央統籌的農民工社會保險制度既能平衡地區之間利益關系，又有利于社保基金投資的保值增值，必將得到廣大農民工的信任和支持。

　　中央統籌的農民工社會保險制度大體是：一、為了避免代表國家的地方政府的阻力存在，提高農民工社會統籌層次，國家對進城農民工社會保障基金進行集中管理。二，考慮到農民工有土地保障的客觀事實，根據中國經濟發展水平，兼顧企業承受能力，為了減少企業的經濟負擔，實行多步走的戰略，繳費比例分階段由低到高逐步調整到位。三，為了消除農民工對社會保障心存的各種疑慮，實行社會保障信息透明化。四，針對進城農民工角色變換頻繁，有些農民工雖然轉為城鎮個體經營者或回家務農，但他們交納社會保險金已有一定年限，不愿放棄社會保障，允許非工農民自愿交納社會保險金（包括統籌部分和個人部分）。五、國家社會保障部門對于繳費累計達15年及以上者，到退休時根據繳費數額確定發放養老金額；對于繳費累計沒有達到15年者，到退休時，個人帳戶記錄的本息退還給本人；如果農民工沒到退休年齡死亡的，記入在個人帳戶上的社會保險金可以繼承；養老金可在各地郵局、銀行、社會保障中心支取。

　　中央統籌的農民工社會保險制度繞過了戶籍制度的障礙，參保人只根據交納的社會保險金額和年限，享受社保待遇，與戶籍所在地無關。無論在何地，既可以享受個人帳戶部分，又可以享受統籌部分。這種制度安排，顯然有利于平衡勞動力的輸出地區和輸入地區的利益關系，有利于勞動力資源的自由流動，更有利于打破城鄉分割的二元結構。據有關材料顯示，一些縣市的農民養老基金已經被挪用，或被貸款給房地產等高風險行業，導致農民的養老基金很大一部分收不回來。1991年民政部出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案》，實施到1998年之所以陷入了困境，筆者認為，其中重要原因之一就是廣大的農民擔心自己交納的養老保險金有去無回，他們對縣級政府管理養老基金缺乏信任感。而中央統籌的農民工社保基金由國家集中管理和投資運營，大大降低了基金的投資風險，有利于基金的保值增值。加之信息公開，這樣的制度必將得到廣大農民工的擁護和支持。

　　第四、中央統籌的社會保險制度也是城鎮職工社會保險制度改革的目標模式。

　　目前我國實現省級垂直管理的只有北京、天津、上海和陜西省等少數地區。大多數省市社會保險由縣市起步，利益格局已經形成，對各市縣累計節余的養老保險基金底數不清。各縣市基金有缺口的向上級要，基金節余則少報或瞞報；各縣市對審批退休把關不嚴，造成不符合條件的退休人員擠進來吃社保基金的現象屢禁不止；辦理流動人員的社會保險轉移手續時計算繁瑣，過程復雜；對于35歲至50歲的人才來說，積累了豐富的經驗，正是發揮才干的好年華，由于統籌部分不轉移，導致很多地方引進外地人才往往把35歲以下作為引進的必要條件之一，人為地阻止人才流動；機關、事業單位未參加養老保險統籌，如果機關、事業單位的職工在機關、事業單位工作一輩子，那還好辦；一旦機關或事業單位的職工跳槽到企業工作，那么原來在機關和事業單位工作的社會保險費如何計算？城鎮職工到外地就業也往往受到戶籍制度的約束。總之，現行的城鎮職工社保制度，存在諸多問題和弊端，正面臨著提高統籌層次的改革，無論改革的過程如何，改革的最終目標無非是建立把機關、事業單位納入體系的垂直管理的中央統籌的社會保險制度。

　　第五、中國經濟社會轉型將還要經歷一段較長的歷史過程，建立城鄉統一的中央統籌的社會保險制度任重道遠，但一定會實現。

　　筆者認為：中國的社會保險制度建設大體分三個層面進行：第一個層面，建立適應市場經濟發展的城鎮職工社會保險制度；第二個層面，建立介乎城鎮職工和農民之間的農民工的社會保險制度；第三個層面，建立個體農民以及其他個體職業者的社會保險制度。

　　當前，城鎮職工社保體系已經初步建立，其改革的任務是提高統籌層次，逐漸由縣市級向省級過渡。農民工的社會保險制度建設雖已經起步，但舉步維艱，來自各方的阻力很大。為了少走彎路，盡快建立農民工社保體系，可以現行的社保管理機構為依托，農民工社會保險金直接繳入全國統一的農民工社保帳戶，國家對農民工社會保險基金進行集中管理。以后農民工的繳費比例逐漸提高，最后城鎮職工和農民工的兩套社保體系并軌。但真正建立城鄉統一的中央統籌的社保體系，只有在中國工業化程度到達一定程度以后，農業人口比重下降到一定程度，經濟社會轉型后的農村剩下農業工人和很少一部分的個體農民。這時，農業工人可以直接納入中央統籌的社會保險體系，而個體農民以及其他個體職業者人數很少，通過第二產業、第三產業創造的財富，國家完全有足夠的財力反哺農業，國家便把個體農民及其他個體職業者納入到中央統籌的社會保險體系之中。（來源：經濟參考報）