證監會行政處罰執法工作成績顯著

　　行政處罰執法工作是證券期貨監管工作的核心組成部分，對保障和推進證券期貨市場改革開放和穩定發展有著極為重要的作用。行政處罰執法工作是指證監會根據《證券法》等法律、法規和行政規章的授權和規定，依法對證券、期貨市場中涉嫌違反證券、期貨法律、法規、規章的違法違規行為進行立案、調查和進行處罰、教育或者對當事人實施非行政處罰監管措施的行政執法活動。證監會自成立以來，行政處罰執法工作在法制、監管、自律、規范八字方針指引下，緊跟證券期貨市場的發展步伐，在打擊證券、期貨違法活動方面取得了令

人矚目的成績。

　　一、逐步強化行政處罰執法工作在證券監管工作中的地位

　　我國證券市場是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中產生的，證券市場的形成和發展也是以政府為主導來推動建立和發展，因此對證券市場的監管經歷了從單一的行政監管機制走向行政、司法、自律機制并舉的變化過程。

　　上世紀90年代初，我國證券市場尚處于試點階段，一方面監管部門審批權力較大較多，另一方面證券市場法制的各項基礎設施欠缺和落后，以行政處罰執法工作為核心的事后監管尚在起步之中。

　　1992年成立國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會后，監管工作開始加強，先后制定和實施一系列法律規范，市場的規范意識有所加強。隨著證券市場的加快發展，各類證券違法行為不斷暴露出來。尤其是1995年3月發生3·27國債風波事件，在市場上造成極為惡劣的影響，引起黨中央和國務院的高度重視。1995年12月，國務院領導在視察上海證券交易所時提出了法制、監管、自律、規范的八字方針，強調在證券市場加快發展的同時要加強規范，要通過發展逐步規范。此后，以規范促市場發展的意識空前加強，通過行政處罰執法依法對市場進行規范的監管理念得以樹立。1995年后，證監會建立了獨立統一的執法機制，懲治市場違法違規的力度明顯加強，保障了此后一段時期內證券市場的快速、穩定發展。

　　二、形成了符合監管工作需要的行政處罰執法工作指導思想

　　根據多年的監管實踐經驗，結合依法行政的要求，證監會已經形成了較為系統的行政處罰執法的基本原則。

　　一是堅持鐵案原則。隨著一系列有關行政執法的法律、司法解釋相繼施行，行政處罰執法工作已納入了行政監督和司法監督的監督制約體系中。鐵案原則強調的是公正、公開、公平和嚴格依法辦事的精神，要求行政處罰案件確保取證程序合法，證據確鑿充分，事實認定清楚，行為定性準確，法律適用正確，處罰幅度適當。鐵案原則已經成為當前行政處罰執法工作一項重要指導思想。

　　二是堅持效率原則。效率與公正是行政機關工作的追求目標。堅持效率原則，就要求證券監管部門在合理支配行政資源，節約行政執法成本的前提下，不斷革新和完善行政處罰執法體制、領導機制、人事機制，通過優化制度不斷提高行政效率。

　　堅持分工協作、制約監督原則。近些年，證監會不斷完善執法體制，通過將立案調查、案件審理、當事人陳述申辯、聽證等不同程序分由不同的部門負責，通過合理的分工，形成了相互監督、相互制約的機制；同時，不同部門之間相互協作、相互配合，從而保障了案件調查處理的公開、公平和公正，提高案件辦理的整體效率。

　　堅持處罰和教育相結合原則。行政處罰執法工作的目的之一在于使市場參與主體遵循市場規則，培育守法文化、誠信文化。證監會嚴格落實《行政處罰法》的要求，堅持處罰與教育相結合，通過實行行政處罰，糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺守法，高度重視教育和指引作用，努力提高行政處罰的社會效果。

　　總之，努力將每個行政處罰案件辦成鐵案，建立一個既有明確分工、相互監督制約，又相互緊密協作的行政處罰執法機制，講求辦案各環節和整體的效率，懲戒與教育并重，通過行政處罰執法工作，提高市場參與主體法制意識，減少各類違法行為，促進上市公司治理，推動證券市場誠信建設，培育市場守法經營文化，已經成為證監會行政處罰工作的指導思想。

　　三、建立了符合證券監管現實需要的行政處罰執法體制

　　通過不斷加強和改進行政執法工作，證監會的行政處罰執法體制，經歷了從無到有，從查審一體走向查審分離這一不斷完善的過程。

　　1992年證監會成立時，并未設立一個單獨部門負責證券、期貨案件的查處，根據個案情況需要，僅在法律部門設專人負責當時市場上某些個案的查處工作。

　　1995年，根據《國務院辦公廳關于印發中國證監會機構編制方案的通知》，證監會正式成立了稽查部，專門負責證券、期貨市場違法行為的查處。

　　1998年，根據《國務院辦公廳關于印發中國證券監督管理委員會職能配置、內設機構和人員編制的通知》，稽查部更名為稽查局。1999年9月，根據派出機構三定方案，除拉薩特派辦外各派出機構設立了稽查處。2000年9月，在9個大區辦設立稽查局，由9大區派出機構負責人掛帥，進一步加強了行政處罰調查執法力量。至此，證監會形成了案件調查集中領導，全國布局，立案、聽證、處罰統一由會稽查局主管，法律部、會計部參與把關的行政處罰執法體制。

　　2002年4月25日，證監會公布實施了《關于進一步完善中國證券監督管理委員會行政處罰體制的通知》(證監發[2002]31號)，貫徹落實查審分離的決定。根據該通知的要求，案件調查與案件審理分開，案件調查由稽查部門負責，案件審理即處罰決定建議由行政處罰委員會提出，具體事宜由法律部門承辦。查審分離的施行，改變了證監會成立以來實行的調查取證、審理、聽證、處罰決定執行全部由稽查部門負責的做法，確立案件調查部門與案件審理部門相互配合、相互制約機制，建立起了分工明確、職責清晰、程序規范、精簡高效的行政處罰執法體制。

　　2002年6月，證監會發布《關于調整部分稽查工作職能的通知》。根據該通知，證監會成立稽查二局，專司查處內幕交易和操縱市場案件。

　　四、不斷健全了證券執法規則體系

　　1993年12月29日，國務院第112號令頒布了《股票發行與交易管理暫行條例》，1998年12月19日第九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過第12號主席令發布《中華人民共和國證券法》，1999年6月2日，國務院第267號令頒布《期貨交易管理暫行條例》。這三部法律、法規的頒布，標志著我國證券、期貨市場各類違法行為的行政法律責任體系的初步建立，對擅自發行股票、虛假陳述、內幕交易、操縱市場、法人以個人名義開戶、證券經營機構違法經營等證券違法行為，以及期貨經紀公司違規經營、期貨經紀公司欺詐客戶、操縱市場等違法行為的行政法律責任進行了規定，構成了目前我會執法工作的核心實體法律依據。

　　在實體法律法規逐一出臺并形成體系的同時，證監會行政處罰執法程序的規則體系也不斷完善和發展。1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》，對各行政機關如何依法設定和實施行政處罰作出了規定。根據《行政處罰法》的規定和國務院全面推進依法行政各項工作的要求，證監會不斷完善行政處罰工作立案、調查、審理、聽證、執行等各個環節的程序規則。1999年，證監會發布實施了《調查處理證券期貨違法違規案件基本準則》，對各類證券、期貨違法行為立案、調查取證以及審理、告知聽證等程序作出了具體規定。2002年最高人民法院發布的《行政訴訟證據規則若干規定》，為確保在調查過程中取證程序正當合法、證據真實、準確，適應行政訴訟規則的要求，證監會又制定了《證券期貨案件調查規則》取代了1999年的基本準則。2000年1月1日起，《中國證券監督管理委員會信訪工作規定》施行，規范了作為行政處罰案件重要來源的信訪工作。2005年7月，根據國務院《信訪條例》，證監會又印發了《信訪工作規則(試行)》，對原來的規定進行了補充和修改。

　　2002年，為部署查審分離各項措施的貫徹落實，證監會又制定并發布了有關審理工作程序的主要規范性文件：《關于進一步完善中國證券監督管理委員會行政處罰體制的通知》(證監發[2002]31號)及其配套規則《中國證券監督管理委員會行政處罰審理規則(試行)》、《中國證券監督管理委員會行政處罰委員會工作規則(試行)》、《中國證券監督管理委員會行政處罰聽證規則(試行)》、《中國證券監督管理委員會行政處罰法律文書格式樣本》、《中國證券監督管理委員會行政處罰委員會組成辦法(試行)》，以及《關于中國證券監督管理委員會第一屆行政處罰委員會推選工作的通知》等。

　　以上一系列法律、法規和規范性文件，共同構成了證監會行政處罰執法工作基本完整的實體和程序規則體系，是證監會依法行使行政處罰權的依據和基礎。

　　近兩年來，證監會在規范行政處罰工作，加強協調，提高辦案效率方面不斷取得新進展，陸續推出行政處罰案件調查、審理案卷管理辦法、證券期貨案件辦理督導辦法、法律文書送達辦法，并啟用案件管理系統對案件的辦理進行全過程管理。這些新規定、新制度進一步補充完善了行政處罰執法規則體系，保證行政處罰工作順利進行。

　　五、行政處罰執法成績顯著

　　自1992年成立以來，證監會通過行政處罰執法工作，查處了大量證券違法違規活動，處罰了大批違法機構和個人。經統計，從證監會成立至2005年6月底，共公布了438個行政處罰決定，涉及536家單位、1066名個人，包括上市公司高管人員497名，證券公司高管人員近98名，期貨公司高管人員32名，其他中介機構人員56名。從受處罰的行為類別來看，違反信息披露行為共計110件，操縱市場行為共計19件，內幕交易行為共計7件，期貨違法行為共計44件，其他證券違法行為198件，移送司法機關查處的案件共86件。通過這些案件的查處和移送，懲戒了證券、期貨違法行為，教育了證券期貨市場的廣大參與者，使中小投資者合法權益得到保護，維護了市場的公開、透明和公正。

　　在上述查處和移送的案件中，有很多在證券市場乃至全社會引起巨大的影響，如中科創業操縱案、通海高科虛假上市案、藍田股份虛假陳述案、

　　行政處罰執法是維護證券、期貨市場運行秩序的強有力保障。證監會將一如既往地強化行政處罰執法工作，堅持文明執法和嚴格執法，促進我國證券市場的持續、穩定、健康發展。（來源：上海證券報）