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編者按
根據(jù)規(guī)劃，從2005年到2020年，國家將投入2萬億元資金進行鐵路建設(shè)，為此，中國需要每年花費1000億元左右用于擴展鐵路基礎(chǔ)設(shè)施。然而，鐵道部自有建設(shè)資金與這個宏偉藍圖之間有一道巨大的鴻溝，面對巨額的投入和有限的收入，鐵路部門需要拓展新的融資渠道，《鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》應(yīng)運而生。
本報將圍繞鐵路投融資改革的體制障礙、進入鐵路建設(shè)領(lǐng)域非公資本的種種困境，以及如何破解鐵路融投資難題等方面推出一組系列報道。
鐵路投融資改革系列報道之一本報記者 范思立
因缺錢亟需改革，改革又急需用錢，籌資又必須以改革為前提，這種怪圈出現(xiàn)在總資產(chǎn)超過5000多億元的鐵道部這個龐然大物身上，費勁周折似乎也難求解。近來，鐵道部出臺相關(guān)意見，鼓勵國內(nèi)非公有資本進入鐵路建設(shè)、鐵路客貨運輸、鐵路運輸裝備制造、多元經(jīng)營四大領(lǐng)域，《意見》一經(jīng)出臺就給眾多投資者以不盡遐想。
投融資改革迫在眉睫
“內(nèi)外交加的各種矛盾，是鐵道部產(chǎn)生改革的強烈原動力。”中國社科院規(guī)制與競爭研究中心張昕竹研究員接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時，直剖鐵道部出臺此《意見》的背景。在電信、電力、石油等部門相繼實施行業(yè)性改革和重組后，鐵路已經(jīng)成為中國僅存的一個政企合一系統(tǒng)，鐵道部仍然扮演至高無上的行業(yè)主管角色，執(zhí)掌著整個行業(yè)的人財物大權(quán)。然而鐵路體制落后，效率低下，不能滿足中國經(jīng)濟加速所帶來的社會運輸需求，想改善運力但又建設(shè)資金匱乏。同時，根據(jù)入世協(xié)定，至2006年鐵路貨運將全面開放。
北京師范大學(xué)管理學(xué)院文力教授對中國經(jīng)濟時報記者說：“目前，鐵道部多次對外做出表態(tài)，吸引多元化投資，但是現(xiàn)在還看不到具體的法律保障和政策。《鐵路法》沒有對投資人的義務(wù)、權(quán)利、收益等做出保證，新修改的《鐵路法》還沒有出臺。同時，鐵道部還應(yīng)該以政府文件形式，規(guī)定路網(wǎng)運營的機制和價格機制，比如如何分配收益，投資人有什么權(quán)益保障。現(xiàn)在鐵道部這些都不說，以為一說話民營資本就進來了，哪有這樣的投資主體？”
民營資本緣何猶豫
近日，石太客運專線、遷曹鐵路、衢常鐵路等鐵路建設(shè)項目已經(jīng)與一些民營企業(yè)和社會資本達成了合資協(xié)議，似乎給人們一種積極的預(yù)示。然而，很多合資項目卻無疾而終，其癥結(jié)何在？
在文力教授看來，首先是價格機制沒有解決。價格和收益聯(lián)系在一起，中國鐵路的價格是中央政府管制的，是死的定價，外部環(huán)境怎么變它都不能隨意變。這種價格機制非常不利于投融資，民間資本感到盈利回報很難確定，自然不敢輕易進來。
其次，鐵道行業(yè)政企不分。在鐵道行業(yè)，政府是借貸主體、投資主體甚至融資主體，這在理論和實踐中都是說不通的。他指出，在合資項目中，鐵道部既要吸引人家進來，又要達到鐵道部自己控股51％。等于讓民營資金把錢拿進來，然后怎么支配、怎么建設(shè)、建成之后怎么運營，這些事情民營資金就沒有什么權(quán)利了。他說，以衢常鐵路為案例，本來民營資本進來，鐵道部應(yīng)該有所承諾，但現(xiàn)在是鐵道部要求民營企業(yè)承諾，九景衢鐵路全線拉通以后，鐵道部以折價的形式回購，這等于讓地方政府和常山水泥暫時為政府解決九景衢鐵路一段資金緊張的問題。鐵道部之所以能制約對方，因為行政壟斷非常厲害。
再次，公益性的問題解決不了。現(xiàn)在西部可能是最需要完善路網(wǎng)的地區(qū)，很大程度上帶有公益性質(zhì)，很難盈利，應(yīng)該有一定的補償機制，但現(xiàn)在沒有這方面的政策。
最后是鐵路運營機制的問題。鐵路運輸調(diào)度的指揮權(quán)完全在鐵道部手里，完全是靠行政命令來進行資源配置，這非常不合理。文力教授建議把運輸調(diào)度指揮權(quán)放在類似董事會的機構(gòu)，讓18個鐵路局組成一個董事會，誰投資誰進來，根據(jù)股權(quán)派出董事，遇到重要矛盾，董事會成員協(xié)商解決。這樣就有了內(nèi)部制衡機制。而現(xiàn)在鐵道部說讓過就能過，說不讓過就不能過。在民營和國鐵競爭中，無疑民營處于劣勢。
融資渠道何以拓寬
國家發(fā)改委綜合運輸研究所副所長汪鳴向中國經(jīng)濟時報記者指出，在民營資本進入鐵路之前，地方鐵路的建設(shè)和發(fā)展就是國有鐵路以外的投資者對鐵路建設(shè)的嘗試。從地方鐵路的發(fā)展歷程和實際狀況分析，鐵路在拓寬融資渠道上最少要創(chuàng)造三個方面的條件，而且這三個條件具有很強的相互依存性，實現(xiàn)鐵路的快速發(fā)展，三者缺一不可。
首先，合作各方要有平等的地位與環(huán)境，而非強勢方對另一方的許可和恩賜，否則，民營資本或社會資本在進入時會猶豫不決。實際上，目前國內(nèi)民營資本充裕，鐵路運力緊張，折射出很大的獲利機會，鐵路應(yīng)該不缺乏建設(shè)資金。
其次，新建設(shè)的鐵路與既有鐵路之間必須具備良好的聯(lián)網(wǎng)運營條件。鐵路運輸具有明顯的網(wǎng)絡(luò)性，地方鐵路不成功的原因在于，與國鐵缺乏有效的網(wǎng)絡(luò)溝通，僅僅在某個區(qū)段進行運營，缺乏網(wǎng)絡(luò)化支持，缺乏規(guī)模運輸效應(yīng)。這樣，要想盈利只能依靠提高價格，地方鐵路往往價格較高，一旦存在明顯的低價格競爭者，其發(fā)展將是很困難的。國有鐵路必須考慮這些新的合作項目對聯(lián)網(wǎng)運行的需要，為聯(lián)網(wǎng)運行創(chuàng)造政策、運營組織和結(jié)算等方面的條件。
再次，國有鐵路在政企分開、運營機制與模式設(shè)計、市場監(jiān)管等方面，要建立既競爭又合作的市場發(fā)育機制，推進鐵路建設(shè)與運輸服務(wù)的規(guī)范化、市場化和平等競爭。否則，僅僅在局部進行競爭制度的安排，改革存在失敗的風險，因為不同資源擁有者的地位不同，可能產(chǎn)生不平等競爭。
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