當濫占耕地的“圈地風”，在國家嚴厲控制和打擊下有所收斂的時候，一些新的土地征占形式，又在一些地方出現了。以租賃為名，行征占之實的土地租賃，就是其中一種。
近日，國土資源部發出緊急通知，要求各地從嚴從緊控制建設用地總量，堅決制止“以租代征”違法違規用地行為。
自1999年新修訂的土地管理法實施以來，各地所出現的新圈地運動：“以租代征”，終于得到了國家主管部門的嚴厲制止。“以租代征”正在蠶食著大量農用地
“以租代征”害處多多
通過與村集體直接私下簽訂協議租用土地并
改變土地用途的“以租代征”行為明顯違法。近日記者采訪的一個案例表明，這種以租代征的辦法，打了法律的“擦邊球”。
河北省遵化市建明鎮白馬峪村(以下稱白馬峪村)位于引灤運河邊上，現有人口約1260人，耕地764.33畝。對于白馬峪村的村民而言，土地仍是其最基本的生產資料，也是其獲得生活資料的最重要的來源。但由于現任村委會置法律與村民權益于不顧，與唐山市建龍實業有限公司（以下稱建龍公司）惡意串通，先后于2003年12月4日、12月23日簽訂了嚴重損害白馬峪村民集體利益的《土地復耕協議》和《尾礦庫占地延續協議》，致使全體村民面臨著生存危機。
據記者了解，1984年，建龍公司與白馬峪村委會達成了土地租用協議，約定將公路以北的30.15畝耕地作為尾礦庫使用（堆積礦沙），每畝每年1600元，合同截至2008年。2000年11月，因該尾礦庫因堆積的尾礦太高無法再加以利用，建龍公司同白馬峪村村委會就公路以南的35.28畝耕地簽訂了新的土地租用協議，約定將該35.28畝耕地用作尾礦庫，合同截至2003年11月。
2003年12月4日，村委會主任高全明在未經村民代表和黨員代表討論，甚至在村委員不知情的情況下，私自以村委會的名義同建龍公司就公路以北的30.15畝廢棄的尾礦庫占用耕地簽定了土地復耕協議，復耕費為61萬元，這遭到了全體黨員和大多數村民代表的反對。為了掩蓋個人的非法目的，高全明又在事后組織了一個“全民公決”，以此來掩飾此協議的非法性，一些村民是在不明真相的情況下（其中一部分是未成年的孩子）簽的。
2003年12月23日，高全明又不經會議討論通過和其他兩會員在不知情的情況下，就公路以南的35.28畝耕地的租用協議簽定了尾礦庫延續協議。現在在唐山建龍實業有限公司占用白馬峪村民的兩塊耕地上，如今已經堆起2座高達20多米的沙山。
北京市律師協會土地法委員會委員徐西華委員告訴記者，白馬峪村的土地案是今年北京中聞律師事務所做的一件關于因土地糾紛而引起的法律援助案件，分析案件后可以看出，建龍公司租地行為違反了法律、法規的強制性規定，屬違法占地，所簽協議應是無效的。根據1982年《國家建設征用土地條例》第二條規定：禁止任何單位直接向農村社隊購地、租地或變相購地、租地。《土地法》第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。因此，白馬峪村村委會出租土地行為違法。
據了解，白馬峪村村民告村委會私簽土地一案，已經河北遵化市法院審理，判白馬峪村村委會敗訴。
徐西華委員表示，這種以租代征的辦法其實害處多多：一是土地是“租”而非“征”，不用繳納土地出讓金，造成國家稅收流失。二是造成了土地管理的混亂。租地算不上破壞基本農田保護，不需要國家有關部門審批，使中央無法準確掌握土地信息。三是多方承擔風險，埋下社會不穩定隱患。由于未得國家正式批準，企業擔心國家政策有變，投巨資修建的廠房、購置的設備報廢，便在合同中處處設“卡”，牽制當地政府部門；而農民一旦就業或生活出現困難，很可能提出增加租賃費用或收回土地的要求，最終形成糾紛。
村委會以租代征在法律上是無效的
北京中聞律師事務所資深律師馮長新在接受經濟參考報記者采訪時表示，白馬峪村的實質問題是村委會所簽訂的租地協議是否違反法律法規的強制性規定。《土地法》第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。《土地法》第三十六條第二款規定：禁止占用耕地建窖、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等。《國家建設征用土地條例》第二條規定：禁止任何單位直接向農村社隊購地、租地或變相購地、租地。
他說，國土資源部8月30日發出的《從嚴從緊控制建設用地總量堅決制止“以租代征”違法行為》的緊急通知中指出：嚴禁以租代征擅自將農用地轉為建設用地。除法律規定的特殊情況下，地方政府、有關部門及單位和個人不得通過受讓、租用等方式違法占用農民集體土地用于各類非農業建設。因此農民集體所有土地不能出租。本案村委會所簽訂的租地協議違反法律的強制性規定。
唐山市建龍公司沒有履行法定的農用地轉建設用地審批手續，屬于典型的以租代征行為，因此根據有關規定唐山建龍公司應將所占土地恢復到原來的狀態，并支付復墾費，賠償村里的耕地損失費。
徐西華委員向記者表示，租地現象由來已久，和土地承包權的轉包、互換一樣，同為承包權流轉的具體形式。與一般財產的出租不同，農村土地承包經營權作為特別的標的，被要求“不得改變承包土地的農業用途”。土地管理法也規定，建設用地必須使用國有土地而不得使用農業用地，因此，無論是政府還是開發商，只要將租用的土地用于建設，其與村民委員會簽訂的土地租用協議在法律上就是無效的。
然而，一些政府和企業還是以租代征，掀起了新一輪違規用地的“熱潮”。政府違規建設的動機在于加快“發展”速度和城市化進程，近年來涉及征收拆遷的大量行政違規行為，就生動地刻畫出一些官員求發展的急切心理和對政績的片面認識。當違規征地成為眾矢之的、中央三令五申嚴格規范之后，一些地方開始謀求新的圈地方式，由地方政府和村委會簽訂租地協議的所謂“行政租地”現象應運而生。
“以租代征”將被堅決制止
其實早在今年兩會期間，全國人大代表、中國社會科學院研究員楊圣明在接受本報記者采訪時就表示，由于國家嚴把“土地關”，一些急于上項目、建企業的地方，無法取得土地征用權。于是，他們打著“發展農業產業化”“土地流轉”的旗號，大量從農民手中集中租用耕地，作為企業建設用地，蓋廠房、添設備，開工生產。“這些土地租用合同一簽就是10年、20年，與征地沒什么兩樣。
近日，國土資源部發出緊急通知，要求各地從嚴從緊控制建設用地總量，堅決制止“以租代征”違法違規用地行為。自1999年新修訂的土地管理法實施以來，各地所出現的新圈地運動”——“以租代征”，終于得到了國家主管部門的嚴厲制止。
國土資源部表態，對涉及違法占用基本農田和耕地的，要依法從重處罰；涉嫌犯罪的，要移送司法機關追究刑事責任。對違法違規行為進行處理后，確需補辦用地手續的建設項目，必須附具對違法違規案件和有關責任人的處理意見及落實情況，征地補償費用、耕地開墾費按違法用地期間最高標準支付和繳納。
“現在有些政府部門以所謂租地方式，從農民集體經濟組織手中直接取得農村集體耕地，嚴重違反了國家建設用地審批程序，是一種濫用行政權力，規避國家法律的行為。”中國土地學會副理事長黃小虎認為，通過與村集體直接私下簽訂協議租用土地并改變土地用途的“以租代征”行為明顯違法。而“以租代征”的興盛，究其根源是各方為了規避目前成本高昂的建設用地審批制度。
黃小虎說，土地管理法第44條和第46條規定，政府或企業占用或使用農村集體土地進行非農建設，必須首先由政府辦理農用地轉用和征地審批手續。農用地轉用和征地批準程序完成后，再由市縣人民政府向用地單位供應建設項目用地。市縣人民政府的供地行為或自己直接用地，必須以上述有批準權的人民政府有關農用地轉用和征地批準文件為依據，未經農用地轉用和征地批準，市縣人民政府直接將農民集體耕地作為建設用地，向用地單位供地或由本級政府部門直接批地的行為，屬非法批地行為。
作者：洛濤
（來源：經濟參考報）
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