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個人發展賬戶的理論與實踐基礎
個人發展賬戶指的是一種面向所有困難群體的儲蓄賬戶，困難人士或家庭定期向此賬戶中存入資金，當他們有需要將賬戶中的資金用于指定的目標時，由政府或民間的基金給予適當的配比。其典型特征有四：
一是通過配比形式提供資助。個人發展賬戶的參與者能夠得到等量或高于其儲蓄額的資助配比金額，如需要時從指定賬戶中取出一元錢，就能得到一元錢或更多的配比金額。
二是配比資金渠道多元化。主要來源有公共財政、非營利組織和私人基金。但參與者只能為了特定的目的從個人發展賬戶中取款。
三是賬戶資金使用僅限于特定目的。通常包括購買住房、啟動小型經營項目、用于教育和醫療，等等。
四是參與者必須履行有關義務。如定期定額地儲蓄，參加項目組織規定的培訓課程，如投資理財、小本經營或實用技術等課程。
個人發展賬戶的實質是“資產（資本）賬戶”，源于美國學者邁克爾·史樂山教授于上世紀90年代初倡導的“資產建設”理論。該理論認為，以收入或消費為基礎的社會政策雖然在很大程度上減少了窮人的燃眉之急，但并未幫助他們擺脫貧困。而致力于幫助窮人積累資產的社會政策，有助于促進他們長遠生計的維持。從這個意義上說，以資產為基礎的社會政策是以收入為基礎的社會政策的超越。大量最新研究成果也證實，參加儲蓄、擁有資產不僅可以延遲消費，而且還有其他多重積極效應：人們有了資產，可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等均具有巨大的潛在作用。一句話，“有恒產者，方有恒心”。
個人資產賬戶作為一種社會政策工具正在成為一種全球現象。目前，美國有40多個州已經采用了某種形式的個人發展賬戶政策，加拿大、英國、澳大利亞、新加坡等國也產生了個人發展賬戶或類似項目。如2003年4月，英國首相布萊爾宣布將為全體兒童建立兒童信托基金，該基金不僅賦予所有在英出生的新生兒一份不低于250英鎊的開戶存款，而且對低收入家庭的兒童提供500英鎊的存款補貼。在中國臺北，一個名為“家庭發展賬戶”的項目也正在試驗之中。有學者預言，資產賬戶將有可能在21世紀成為主要的政策工具。
資產建設政策和項目在我國并不是一個新概念。在扶貧領域普遍開展的小額貸款、“母親水窖”等項目，在理念和手法上均有相通之處，只不過上述項目多以“工程”形式出現，很少被制度化而得以持久發展。
我國城市低保配套制度面臨的新挑戰
在城市居民最低生活保障制度（下文簡稱“低保制度”）基本實現“應保盡保”目標的背景下，各級地方政府秉持以人為本的理念，因應不同困難群體的不同需要，制定了一系列相應的配套制度施以援手，如針對城市困難群體看病難、子女上學難、住房難、就業難、打官司難、冬季取暖難等突出問題，相應制定了醫療救助、教育救助、廉租住房、就業援助、法律援助、取暖費減免等多項配套政策。客觀地說，以城市低保制度為核心，輔之以各項配套措施，極大地緩解了城市困難群體目前的生產生活困難。
然而問題在于，當城市低保制度的外延不斷擴大，將醫療、子女教育、住房、就業等問題都納入其實施范圍時，潛在的問題就逐漸凸現出來。這集中反映在兩個方面：一是助長了“福利依賴”。與城市低保制度相配套的政策越多，低保制度的“含金量”就越高，吸引力就越大。其結果是：一部分處于低保標準邊緣的人員受到刺激，會千方百計地要求進入低保行列；另一方面，目前已經享受低保待遇的困難群體就業的積極性有可能下降。一個典型的事例是，不少居民在申請低保時，聲稱自己可以不要低保金，但希望得到那些低保制度配套的補貼。二是使低保邊緣群體的生活狀況明顯不如低保戶。本來城市低保戶與邊緣戶的生活境遇也許就是數元數十元之別，隨著低保證“含金量”的不斷增加，他們之間的生活水平差異隨之不斷拉大，由此造成的居民之間、干群之間的關系緊張甚至沖突有可能加劇，直接威脅社會的穩定，有違低保制度設計的初衷。
建立個人發展賬戶，破解城市低保配套制度的困局
基于我國城市低保配套制度面臨的新挑戰，整合現有資源，強化制度間的銜接固然緊要。但我們認為，根本的措施在于轉換工作思路，其中建立城市困難群體個人發展賬戶，不失為一條有效途徑。
1．建立個人發展賬戶，意義深遠。表現有四：一是個人發展賬戶鼓勵城市困難群體中有勞動能力的人向賬戶定期定額地存款，要做到這一點，他們就必須千方百計“開源節流”，一方面努力尋找工作以獲取收入，另一方面也必須調整消費行為，改變不良的生活方式。二是個人發展賬戶改變了現行救助方式的被動性。目前的救助方式是在保障對象已陷入貧困時才給予救助，而個人發展賬戶是在使用時政府和社會給予配比的激勵機制下，將未雨綢繆的主動權交給個人。三是個人發展賬戶可以避免政府和困難群體之間的“天然對立”。個人發展賬戶放棄了個人發展賬戶只有在花光了其所有收入和資產后才給予救助的理念，轉而用要求他們按計劃存款的經濟手段來鼓勵困難群體自立、自助。四是個人發展賬戶具有潛在的增權功能。個人發展賬戶的“資產（資本）性質”可令參與者在經濟上感到更安全，對未來更具信心，對生活更有“控制力”。
2．建立個人發展賬戶，政府在現在已經支出的基礎上無需增加額外的財政負擔。已經建立各項低保配套制度的地區，地方政府已經落實了項目資金，未來的工作重點只是把已有的專項資金以配額資助形式配給到有需要的人手中。而對那些財力拮據又希望建立低保配套制度的地區，地方政府只要在資助配比上作些適當調整，也能達到雙贏的目標。目前，雖然有些地方政府宣稱已建立了某項或某幾項低保配套制度，但在運作中覆蓋面實際非常有限，享受優惠政策的人數其實不多。而采用個人發展賬戶的政策，因為滿足需要的資金可來自政府、社會和困難群體本身，可使目前各類配套制度名不副實的窘境有所改變。
3．需要指出的是，在城市低保制度中引入個人發展賬戶，需要凝聚成國家意志。因為這項制度創新涉及到很多領域，譬如與低保配套措施相關的教育、醫療、城建等部門都有密切的聯系。更主要的是，這項制度創新要改變財政轉移支付中一些款項的使用方式和方向。如果在這方面不作調整，改革無疑會受阻。
建立個人發展賬戶的具體實施意見
要在城市低保制度中運用個人發展賬戶，我們建議采取以下發展策略：
第一、適用對象初定為有勞動能力的低保對象及其家中被贍養成員，先不對低保金作任何變動（保證他們最起碼的生活），將實施范圍限定在醫療、住房、教育、北方供暖等低保配套措施上。
第二、可先在一些小項目上做試點。近年來，北方的熱力供應方式的改革正在風頭上，可以先在這方面進行試驗。操作如下：假定低保戶每年的集中供暖費需要1200元，分解到每個月就是100元。政府先要求低保對象每月向其名下的個人發展賬戶至少存入30-50元，一年累積下來就有360元或600元。到繳交供暖費的時候，政府在此基礎上再給匹配840元（70%）或600元（50%）。存款的數額可以超過50元，但應該有個上限（譬如100元或200元）。
第三、繳納供暖費以后，賬戶剩余資金仍歸個人所有。等積存到一定數量后，再推出別的限制目標及匹配標準。可按子女教育、醫療、住房等順序依次推開。
第四、逐漸將個人發展賬戶的做法向邊緣戶開放，并在匹配的標準上有所區別。最終的目標是使每一個公民都具有一個綜合性的個人發展賬戶。（來源：經濟參考報）
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