區縣“做眼”：上海發現金角銀邊

　　編者按:浦東、嘉定、崇明三個區縣的功能定位已經上海市委、市政府批準，更多區縣的方案也在積極擬定之中。上海新一輪區縣功能的重整，突破了行政區的局限性，更注重經濟區的聯合發展。這種創新，將對上海新一輪的發展產生積極的推動作用。

　　上海市各區縣功能重整，作為該市今年最重要的工作之一，近來漸漸有了眉目。

　　7月29日，上海首批3個區縣的功能定位經上海市委、市政府批準確定。浦東———改革開放先行先試區；嘉定———強輻射的綜合性、組合型現代化新城；崇明———三島聯動的現代化生態島區，上�？沙掷m發展的重要戰略空間。根據這一定位，三區縣各自調整了新的規劃布局。

　　8月4日上午，市委常委、市委秘書長范德官，市人大副主任朱曉明，市政協副主席王新奎等人前往寶山，調研寶山完善功能定位的前期研究成果。范德官就寶山在全市的功能定位、產業定位、居住功能等提出了指導性意見，要求規劃充分體現“完善功能定位，加強分類指導”的要求，力爭實現“提升，攀登，超越”的目標。

　　上海市發改委區縣經濟處的李處長8月17日向記者證實，寶山區和閔行區將是接下來推出新功能規劃的區域。他同時表示，市里沒有既定的時間表，有關部門將本著“成熟一個，批準一個”的原則，不斷推進這項工作。

　　區縣功能重整由市發改委牽頭，是上海市“

　　“此次上海重組區縣功能，突破了行政區的局限性，更注重經濟區的聯合發展”，上海市政府的官員對媒體表示，“區縣將成為上海經濟建設的主戰場”。

　　從600到6000的“大”上海

　　上海城市化中心主任郁鴻勝研究員曾長期參與上海市的區縣工作，他告訴記者，區縣在上海的經濟發展中從來不是“被遺忘的角落”；上世紀90年代末期提出的“一城九鎮”建設、招商引資的工業園區建設、再到后來的城鄉統籌發展，都把上海周邊的區縣考慮在內�！俺菂^體現繁榮繁華，郊區體現實力水平”，“‘九五’看城區”，“‘十五’看郊區”等曾經的經典提法，就是明證。

　　不過，郁鴻勝同時指出，這一次的任務更加具體，措施也更加得力。的確，無論是上海市對此的重視程度、還是各區縣的規劃本身，都表明區縣在上海經濟發展中的地位已不可同日而語。

　　事實上，這是上海市經濟發展過程中的必然要求———中心城區600多平方公里的彈丸之地，集中了千萬左右的人口。人口密度過大，資源過度集聚，功能過度集中，使得各種矛盾凸現。上海日益顯示出強烈的突破愿望。

　　在這一背景下，不難明白區縣對于上海的意義。上海市市委書記陳良宇前兩年就指出：沒有郊區的大發展，上海就躍不過人均GDP8000美元的高地。他認為，經過上世紀90年代的快速發展，郊區進入了推進城鄉一體化的新發展階段，將成為上海經濟發展的“主戰場”和“

　　同濟大學城市發展與管理研究院副院長諸大建說，“上海從上世紀90年代起，從人均GDP1000美元到5000美元的跨越，主要靠的是670平方公里的中心城區。下一步，上海要完成從5000美元到2010年的1萬美元，再到2萬美元的新的征程，光靠中心城區是不夠的，必須實施郊區戰略的戰略轉移。郊區是未來10年上海的主要推動力。”

　　諸大建表示，如果說上世紀90年代上海處于中心城區的‘吸汲階段’的話，那么現在，上海的城市化正處在從670平方公里向6340平方公里的更大范圍擴散的階段。

　　跳出上海自身，從

　　上海的郊區如果不發展，融入長三角就成問題。郊區既是橋頭堡，又具有樞紐功能，從600平方公里到6300平方公里的跨越，為上海打開了更為舒展的未來。

　　自在發展的遺留之痛在作出從600平方公里到6000平方公里的“長大”計劃后，上海市才發現，呈現在眼前的，是一個區縣經濟發展嚴重失衡、產業布局相當不合理的局面。上海經濟在高速發展，但城鄉人均收入水平也在拉大，目前已經接近3∶1，而在1984年時才1.1∶1。再以區縣對全市財政收入的貢獻差別來看，閔行區約是崇明縣的5.2倍。即使中心城區，發展也非常不平衡，靜安區人均財政收入就高出楊浦區的兩倍多。

　　上海市發改委《區縣經濟發展比較分析》課題組在其早期的報告中，就一口氣列出了上海區縣發展中的六大問題，如區縣尤其是郊區縣企業深化改革的難度較大，就業的壓力較重；城鎮化推進與經濟增長的互動效益不明顯；區縣間的經濟發展差距日益拉大；郊區縣人才緊缺、科技力量薄弱，區域經濟增長缺乏后勁等等。

　　而其中最令上海市感到苦惱、實際上也是本次區縣功能重整的重點則在于產業問題。這首先表現為各區縣功能定位相似，優勢產業選擇雷同。據了解，在各區縣發展特色經濟與優勢產業的初步意向中，大約有6個區縣將紡織服裝業作為其優勢產業來加以發展，3個區希望發展精細化工業，還有不少區縣都將“居住”定為其主要功能之一。

　　相似的發展規劃，必然導致資源配置中競爭的無序性。早幾年，七八個區縣爭奪一個企業落戶的事情毫不稀奇，招商手段也是如出一轍地乏善可陳：低價供地、稅收優惠等等。時至今日，曾被列入上海降低商務成本試點的某區政府官員還拍著胸脯向記者保證，有項目來，土地價格好商量。當記者問，土地這么緊張，批不到地怎么辦，這位官員表示“可以去市里想辦法”。為吸引項目而耗費的高政策成本，造成財力的實際增長幅度卻不大，出現“增收不增能”、“增收不增力”的情況。

　　同一份調研報告還指出，產業發展的弊端還在于區縣特色經濟特而不強，優勢產業優而不特。上海部分區縣的某些產業在大都市區內確屬“人無我有”的特色產業，如金山區的石油化工及其配套延伸業，但該產業目前基礎薄弱、特而不強。中心城區部分區在優勢產品層次上雖初具雛形，卻并不具備明顯的特色，而其他大部分區的產業特色不明顯、重點不突出、優勢不顯著。

　　功能重整與利益磨合郁鴻勝研究員表示，實施區縣功能重整，正是要統籌上海區縣的發展，對其分類指導，強化規劃，明確各自的重點產業和目標，最終達到各區縣的錯位發展。“區縣的準確定位也有助于落實上海市的城市規劃�！彼�說。

　　上海市發改委區縣經濟處的李處長告訴記者，上海市的區縣重整方案已經基本確定，全市19個區縣被分為四個功能區。

　　據披露，這四大功能區既考慮了各區縣離中心城區的遠近進行組合，也打破了行政區劃的界限實行產業之間的聯合發展。其中，“大浦東”區，即浦東和南匯區捆綁在一起，重點發展金融、貿易、服務、航運等行業；長江三島區，把三島打造為生態科技島；總面積為173平方公里的嘉定、青浦、松江區捆綁在一起，作為上海降低商務成本的試點區，形成上海承接制造業集聚的功能；剩下的區域作為一個統一的“經濟區”，但這些區又可以根據自己的實際特點，發展自己的優勢產業。

　　郁鴻勝指出，這樣的劃分層次非常分明，既有城市中心區，又劃分出其人口導入區和城市拓展區。城市中心區應該定位比較高，體現上海的國際化大都市特色，在本輪功能重整中重在結構優化；城郊的各區縣已有相當的產業基礎，重點應在協調發展。

　　這其實提出了區縣功能重整中一個無法回避的問題：區縣利益之爭。據悉，徐匯區想整合生命科學研究資源，建立生命科學園區，但受到上海市總體規劃限制；市發改委把它放在了浦東張江高科技園區和南匯的醫學工業園區，對徐匯區的想法并未加以考慮。而松江區的五大重點產業之一也是生物醫藥業。松江區對外經濟委員會主任黃秀林對于這種重疊似乎有點不以為然：“上海沒有必要、也不可能把所有的醫藥工業都放在南匯區。”

　　長期研究產業發展問題的上海交通大學高汝熹教授對此則表現得較為樂觀。他指出，區縣發展中要完全避免產業同構是不現實的，政府的規劃也不可能包攬所有的問題。他說，很多決策都是企業行為，政府只須加以引導，不可能過多干涉。至于產業上的重復現象，自會有競爭來優勝劣汰，因此“必須要有競爭”。

　　《國際金融報》 (2005年08月19日 第十七版)

　　作者：本報記者　李芃