經濟參考報：讓看不見的手成為旅游開發主導者

　　西南旅游區域合作調查

　　隨著旅游業日益興旺，旅游區域合作開發成為近年來的熱點，從規劃編制、資源開發、品牌建設、人才培訓到商品研發，無不涌動著區域旅游合作的大潮。但記者在旅游資源豐富的西南地區部分省市調研時發現，目前旅游區域合作開發依然障礙重重，“協而不調、合而不作”現象十分突出，成了旅游開發中亟待解決的難題。專家們認為，旅游開發中的政府

主導模式，難于形成多方共贏格局，正制約著旅游的區域合作開發。

　　“合作”共識下的“孤立主義”

　　據四川大學旅游學院副院長石應平介紹，旅游區域合作的標志性事件是1988年舉辦的“江浙滬旅游年”。到目前，長三角、珠三角、西南四省一市、西北五省區等地的旅游區域合作漸成聲勢，走區域合作之路成為全國旅游界的共識。

　　但在風光的表象下，記者卻發現，旅游開發實踐中“孤立主義”仍在大行其道：從狹隘的地方意識出發，拘泥于行政區劃，忽視對周邊區域的比較分析，導致盲目跟風，形成惡性競爭。許多“區域合作”僅僅停留在聲勢浩大的簽約會、新聞發布會上。一位接受采訪的旅游官員坦言，旅游區域合作目前作秀的成份多，落到實處的少。

　　有關專家以湘鄂桂黔邊界的文化旅游開發為例分析說，湘西地區被譽為“西部旅游開發的橋頭堡＂，民族文化是其中重要的旅游資源，據規劃主要有永順縣土家文化系列旅游產品、花垣縣古苗河為基地的苗文化旅游產品、通道縣傳統民居及侗文化旅游產品；而鄂西同樣把土家文化的開發作為旅游開發的重頭戲來唱，黔東南和桂北也將苗侗民族文化開發作為旅游開發重點。不僅如此，即使是在同一個省內甚至一個地市，不同地區的旅游業開發也同樣存在“撞車＂現象，湖南西部從張家界一直到德夯、王村、鳳凰縣，都有開發以苗家文化和土家文化為主要內涵的旅游產品規劃。這種區域旅游開發的同題撞車現象可以說比比皆是，導致競爭大于合作，誰也難于做大做強。

　　政府主導：制約旅游資源整合

　　對旅游區域合作難的原因，比較典型的觀點是認為旅游資源及文化背景的同質化，構成了合作障礙；另一種有代表性的觀點是認為旅游資源的行政區域分割，導致各地沒有協作積極性。石應平教授認為，這些觀點都沒有錯，但都是表面原因，人們沒有或者不愿觸及的深層次原因，實質上是旅游開發的政府主導機制，這是制約旅游區域合作開發的關鍵所在。

　　記者在渝、川、滇、黔等省市采訪時，曾與各級政府以及旅游部門的領導探討旅游產業的政府主導模式問題。他們均認可政府主導機制的必然性，并提出了若干支持理由。尤其是近年來人們對生態環保和文化保護的重視，政府主導模式獲得了新的支持理論，認為市場逐利性導致開發與保護的失衡，必須加強政府對旅游產業開發的參與力度。特別是在中西部地區，政府主導機制表現得特別明顯，政府介入到了旅游開發的每一個環節。包括規劃、開發、管理、監督等，幾乎都有政府的影子。

　　西南大學旅游專家黎霞教授說，旅游開發的政府主導模式的形成具有歷史淵源。改革開放初期，旅游被視為“外事”，游客主要是外國或境外人士。后來國內游客逐漸增多，但因為被視為特殊消費范疇，而列入社會事業。過去主管宏觀調控工作的各級計劃部門以及現在的發展改革委員會，一直將旅游與教育、衛生、文化、民政等社會事業并列在一起。雖然全國許多地方均將旅游作為重點產業來對待，但對旅游的經濟屬性并不是十分認同，或者視為需要政府主導的具有獨特性的經濟產業。

　　政府主導模式為何會制約旅游開發區域合作？專家們認為，一是政府主導必然以行政區域分割為主要特征。這是任何行政領導在位時，都要考慮的頭等大事，他坐在那個位置上，不可能要求他考慮其它區域的發展大計。政府主導追求的是行政區域內旅游效益最大化，對于協作所產生的效益，如果在自己區域內體現不出來，當然就沒有興趣了。二是導致旅游開發往往依賴地方政府領導的個人喜好。記者在調查中發現，凡是旅游產業發展較好的地方，當地都會提及某位主要行政領導的大力提倡與支持。主要行政領導在自己的行政區域影響力非常強，而對其它行政區域的影響又極其有限，因此不同行政區域的旅游合作，因不同行政領導的個人喜好差異可能難于找到契合點。三是容易將旅游開發異化為政績工程。廣泛宣傳推銷是旅游業競爭的一大特色，官員借助旅游業獲得知名度就成為一個捷徑。一些行政領導很自然地就將旅游開發與政績掛上了鉤，導致行政區域閹割旅游業。記者在各地采訪時，許多地方的旅游發展規劃和開發，均是努力突出自己的地位，至于自己有沒有劣勢，如何與別人合作則基本上沒有思考。

　　讓“看不見的手”成為旅游開發主導者

　　專家們認為，旅游產業發展多年來，早已擺脫其社會事業的性質，成為經濟領域中的新興產業，必須從經濟角度來定性其產業特點。因此，應當確立市場主導開發的新模式，通過市場這只“看不見的手”來整合資源，促進旅游的區域聯合協作，以尋求產業效益最大化。

　　旅游業核心競爭力的形成依賴于旅游資源，而旅游資源在自然稟賦以及文化內涵上的連續性往往需要突破行政區域的界限，客觀上具有區域聯合、統籌發展的必要性。石應平教授說，在市場經濟中發展旅游業，產業要素自然會以效益最大化為目標進行流動或整合。這種流動或整合將不再以行政區域為界限，必然要打破行政分割和行政壁壘。因此區域旅游的合作需要市場的導向。同時，隨著我國大眾旅游市場的不斷擴張，旅游者的選擇性(市場需求）便成為一種稀缺資源，他們對旅游目的地的選擇越來越趨向于區域的整體形象信息，而非分散的產品信息，旅游的區域合作可以將旅游主體的排他性選擇轉化為組合性選擇，更好地體現“以游客（市場）為中心”的旅游發展觀。最后，只有通過對市場的充分培育，以相當的消費規模為基礎，才能談到產業化發展，這也要求旅游業必須通過區域合作來贏得并做大市場，形成區域“大旅游”。

　　黎霞教授認為，旅游區域合作按傳統方式無法進行，必須形成以市場為導向的新機制：以具有同質性或互補性的產品為基礎，以統一協調的旅游規劃為龍頭，以企業為旅游開發的真正主體，以面對共同的游客市場需求為導向，以滿足游客需要為核心的機制創新為動力。堅持優勢互補、聯動發展、互惠互贏的原則。建設大型旅游企業進行一些項目的系統開發，形成跨行政區域態勢，也是真正避開行政分割的關鍵。同時，還要從產業角度分析與明確行政部門的各自職能，從法律上理順各種關系，避免目前旅游開發的法律分割狀態。

　　專家們就樹立市場主導的旅游區域合作提出了多種空間組織模式。一是網絡型。區域旅游產業受到城市（群）經濟的強力支撐，區域經濟發達，基礎設施完備，旅游市場發育程度高，區域與城市之間往往是互為市場、互為資源，并且度假、商務等高級旅游層次所占比重較大，如長江三角洲城市旅游協作組織。二是輻射型。以城市區域或資源市場空間關系為特征，以旅游承載力強的特大城市或具有大尺度吸引性的旅游景區為核心，以旅游經濟聯系為紐帶，包括旅游交通形成區域旅游空間體系，并呈圈層結構，如武漢旅游圈。三是點軸型。這種類型旅游業發展缺乏發達的區域經濟支撐，旅游區域合作以旅游資源的整合為基礎，以旅游線路的組織為紐帶，以贏得更多的輸入性旅游客流為目的，主要以觀光旅游為主，如絲綢之路旅游帶。

　　專家們同時指出，旅游開發由政府主導轉向市場主導，并不是說政府在旅游產業發展中就無所作為了，而是要重新界定政府的職能，即從旅游開發的主導者轉變為引導和監管者，并且成為公正的、強有力的引導和監管者。一是從規劃上引導。政府應當從更高的層次上來引導規劃，并且要將規劃的最后通過權利，掌握在資源涉及各方的更高一級政府手中，以保證規劃的科學性、有效性，促進區域旅游規劃的綜合性與完整性。二是從合作上引導。政府可以通過引導，促進企業進行區域合作的進程，并幫助解決合作中的困難。特別是目前各地正在爭創的無障礙旅游區的建設，在車輛、人員、地接、酒店等方面一視同仁，這不是企業能做到的，需要政府的大力引導，甚至是強有力的支持，但推動無障礙旅游區的核心動力仍然應當是市場而非政府。三是對生態文化保護的強力監督。如果政府能夠置身于旅游開發之外，將更加有利于加強生態文化保護的強力監督，避免受到自身利益選擇的困擾。目前生態文化保護并不缺乏法律法規，而是地方政府在執行中，因為與開發利益的直接關聯，有意無意地與開發商形成了利益共同體，而將自己的監管者身份給遺忘了。

　　作者：朱彬 劉謹

　　（來源：經濟參考報）