現階段中國“三農”問題的實質是農民問題；農民問題的核心是收入問題；收入問題的本質是就業問題；就業問題的關鍵是農業勞動生產率和城鎮化問題。因此，統籌城鄉發展需要重點研究和解決的主要問題是二元結構問題、農民收入問題、農民就業問題、農民教育問題、土地制度問題、戶籍制度等問題。
一、 二元結構問題
發展中國家經濟結構的最基本特征是自然經濟與商品經濟、農村傳統農業與城市現代工業并存。發展經濟學家劉易斯的二元結構經濟轉換模型說明，發展中國家要實現經濟現代化，就是要在其經濟發展過程中，把傳統農業經濟與現代工業經濟并存的異質結構轉化為同質結構，即把“二元結構經濟”轉變為“一元結構經濟”。但是他由于忽視了農業和農村自身的現代化，并沒有最終解決“二元結構經濟”如何向“一元結構經濟”的轉變問題。劉易斯模型的注意力基本上放在農業剩余勞動力的轉移過程和現代部門產量與就業的增長這兩個方面。他認為，二元結構經濟的轉變完全依靠的是現代部門產量的增長對農業剩余勞動力的吸納，而把農業只當作一個被動的部門，忽視了農業勞動生產率的提高和收入的增加對經濟發展所起的作用。
中國二元經濟結構的轉變，不僅要實現農業剩余勞動力的轉移，而且必須全面解決“三農”問題以及城市與鄉村、經濟和社會的和諧協調發展問題。一句話，就是要統籌城鄉經濟社會發展。我們不能把統籌城鄉經濟社會發展，簡單地理解為跳出“三農”抓“三農”：即靠工業化來解決農業問題；靠市民化來解決農民問題；靠城鎮化來解決農村問題。在中國，要消除二元經濟結構，全面解決“三農”問題，實現統籌城鄉經濟社會發展，必須克服劉易斯二元結構經濟轉換模型的缺陷，從中國的具體國情出發，全面繁榮農村經濟，實現農業現代化，加快推進城鎮化進程。在中國現代化建設中，農村經濟的繁榮和城鎮化進程的加快是相互依存、相互制約、相互促進的良性互動關系。如果農村經濟繁榮不起來，城鎮化進程就不可能加快，如果忽視了農業和農村自身的現代化，“三農”問題就不可能解決。農業現代化和農村城鎮化兩者應統一于現代化建設之中。 為了讓出門打工的農村青年擁有就業能力，安徽省巢湖市婦聯8月4日舉辦了“陽光工程”縫紉培訓班，70多名農村青年將參加為期90天的培訓。圖為一位教師在教授學員縫紉技術。
二、 農民收入問題
“九五”期間農民收入增幅逐年下降，從1996年的9%降至2000年的2.1%，1998-2000年連續3年農民人均銷售農產品的收入在減少。雖然2004年，農民人均純收入達到2936元，然而，農民增收困難仍然是中國農村發展面臨的最大問題。
收入問題已成為農民問題的核心。因此，如何建立農民增收的長效機制，解決影響農民收入增長的結構性和體制性矛盾，是能否實現統籌城鄉發展的大問題。
統籌城鄉發展，增加農民收入，也是今后一個時期中國農村工作的重點。除加大農村稅費改革，加大對農村基礎設施的投入外，必須重點抓好以下幾個方面的工作：
第一，全面啟動新的農業科技革命。伴隨著新的科技革命，一場以生物技術和信息技術為主導的新的農業科技革命正在全世界范圍內悄悄興起。它滲透到農業技術和生產的各個方面，將為農業發展注入新的活力，促進新的農業技術體系和產業體系的形成。中國必須抓住機遇，全面啟動新的農業科技革命，依靠科技進步，加大力度調整和優化農業結構、農產品品種結構、生產結構和生產布局，大力發展優質高效高產農業，提高中國農業的國際競爭力，再次振興中國農村經濟。
第二，大力促進農業產業化經營。新的農業科技革命的目標，不應僅定位于加快農業科技發展，而要以促進農業產業革命為主導目標，帶動農業產業化的發展。通過農業產業化，提高農副產品的檔次和附加值，為大量農民提供新的就業機會，增加收入。
第三，加快推進城鎮化建設。除了農村自身的結構調整、提高質量、提高效率之外，更突出的問題就是必須加快農村剩余勞動力的轉移，加快城鎮化進程。只有這樣，才能開辟農民收入持續增長的道路。否則，農民收入不僅在短期內，而且在相當長的時期內都難以快速增長。
第四、提高農業生產經營的組織化程度。可以通過完善農村地租價格的方式，實現土地資源的相對集中，為農業規模經營奠定基礎；積極扶持農業龍頭企業發展，形成一批各具特色、科技含量高、輻射面廣、帶動力強的農業龍頭企業群體；鼓勵和引導大中型工商企業挾技術和資金優勢進軍農業，發展工廠化農業；創造條件，加快農業企業上市融資的進程；建立和發展各種農產品行業協會等中介組織，提供信息技術服務，進行市場價格協調與行業管理，反傾銷反補貼調查、應訴等，從組織上保證農民收入的提高。
三、 農民就業問題
目前，除1.3億鄉鎮企業務工人員和1億進城農民工外，中國農村還有近2億失業、隱性失業人口，這是農村收入低，收入增長慢的根本原因。農民收入問題的本質是就業問題。因此，要從戰略高度重視農民的就業問題，在就業問題上給農民以“市民待遇”，逐步實現城鄉勞動力市場一體化。
要從根本上改變農村面貌，必須把農民就業問題的著眼點從局限于農村內部轉移到放眼全局，實行城鄉統籌；打破農村勞動力與城市勞動力在政策上、制度上的界限，讓農民自由流動，自主擇業，享受與城市職工同等的待遇；將鄉鎮企業發展與工業化、城鎮化相結合，逐步打破鄉鎮企業的社區封閉性，促進鄉鎮企業連片集中發展，結合小城鎮建設，建立大批鄉鎮工業小區；努力提高農村勞動力的整體素質和就業能力；拓寬服務領域，作好信息工作，著力清理針對農民工的歧視性政策和各種亂收費，鼓勵多部門、多渠道、多形式為農民工提供法律服務。
據最新數字統計，在全國各大中小城鎮務工的進城農民工已達2.1億之多，如此巨大規模的社會群體的存在，不可避免地會對中國現行的戶籍制度和社會保障等制度產生巨大沖擊，必然導致相應的社會后果和政治后果。規模巨大的農民工從土地上剝離出來，又融不進城市社會，只能在城市的邊緣地帶生活和勞動，他們的生存狀態應引起我們的高度關注。
廣大農民工與城里的勞動者處于不平等的競爭環境，他們之間存在著文化教育水平的差異，存在著城鄉分割的體制性歧視。在就業準入、住房交通、安全保障、工資收入、醫療衛生、子女教育、打工收費、養老與失業保險、學習與進修、城鄉文明的交融、戶口限制等方面的種種煩惱，導致了農民工在就業和生活方面的不穩定，導致了他們的合法權益得不到有效的保護。因此，善待民工兄弟就是要在就業、就學、居住等方面公平地對待進城農民工，實行城鄉就業準入的市場化，讓農民工子女分享義務教育的權利，為農民工建設廉租住房；就是要按照市場經濟、法治社會的原則，改變城鄉二元分割體制，建立新的城鄉關系，打擊和防范犯罪，保護農民工的人身安全，保護農民工的各種合法權益，與農民工真正平等相待，實現真正的“市民待遇”；就是要按照市場就業公平競爭、公民權利平等的原則進行政策清理、制度創新，建立和發展城鄉一體化的勞動力市場，建立新的社會保障體系，加快對農民工進城的社會管理立法和戶籍制度的改革。
四、 農民教育問題
城市義務教育基本上是國家投資，而農村義務教育基本上是以攤派方式由農民自己負擔。如果不改革城鄉之間不公正的教育制度，確保義務教育階段的機會平等，不公正的苦果將不僅僅由那些被剝奪了機會的人群來吞咽。教育農民，培訓農民，全面推進農民的知識化，不僅能夠造福農民，興盛國家，也是統籌城鄉發展的一項重要戰略舉措。
解決農民教育問題，首先是要普及農村義務教育，消除農村文盲和半文盲。農村義務教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對解決當前農村義務教育發展發揮了重要的作用，但一部分縣（市）經濟發展水平不高，政府財力薄弱，由縣級政府負責統一發放教師工資仍面臨著很大的困難。因此，應將義務教育教師納入國家公務員或地方公務員系列，工資由中央或省（州、市）承擔并列入中央預算或省（州、市）預算，也可以由各級政府預算共同分擔。為此，必須按照建立公共財政體制的要求，調整國家財政支出結構，進一步強化中央和省級財政支持農村基礎教育的職責和投入力度，讓農民享受必須的公共教育，為徹底掃除農村文盲和半文盲創造條件。
二是要普及農業科技知識，使農民不當“農盲”。中國農村高中畢業后不能上大學的青年大約有1100萬，潛力雖然很大，但實踐能力缺乏。應當使他們適應新的農業科技革命的需要，接受各種農業技術培訓，成為“新農民”，通過科技下鄉活動的長期化和制度化，推廣農業新技術、新知識，加快對傳統農業技術的利用和改造，加速對現有科技成果的推廣和應用，積極開發利用現代高新技術。
三是要加強職業技能培訓，提高農民的就業本領。進城務工的農民工整體素質低，就業能力弱，競爭力不強，必須建立健全各種培訓機制，采取有力措施提高農村勞動力的素質。比如，將農村9年制義務教育與職業技術教育發展結合起來，根據市場需求加強對農村勞動力的技能教育；對進城農民工進行培訓，逐步建立起職業培訓與農民分工分業相銜接的機制，提高農民就業的競爭力，使最廣大的農民工成為有文化、懂技術、高素質的勞動者。
四是要加大扶貧力度，發展教育脫貧。從教育脫貧的角度來看，未來反貧困政策的重點應該是：第一，努力控制貧困地區的人口增長，切實提高人口素質。第二，采取傾斜政策，加大科技扶貧力度。
五、 土地制度問題
“三農”問題的核心是農民收入問題，農民收入的“根”是土地制度安排。農村土地制度上的缺陷，使農民僅有的土地資源利益得不到等值的回報，農民收入增長就失去了穩固基礎的核心、關鍵和本質；影響城鄉經濟結構調整的方向，使統籌城鄉發展缺少得以實現的理論基礎。
農村土地制度的缺陷主要表現為：一是土地所有權制度上的缺陷，農村和城市郊區的土地屬于集體所有這種土地產權在實踐中是模糊的；二是土地使用權制度上的缺陷，農民實際擁有的土地使用權只有耕種權、部分收益權和極小的處分權，權能是不完整的；三是由于土地所有權和使用權制度上的缺陷，導致土地征用制度上的問題。比如，征地補償辦法不合理，征地范圍過寬，征地程序忽視農民意愿，失地農民的安置責任不明確，土地征用越多，政府利益越大等。四是土地管理制度上的缺陷。各級土地管理部門受同級政府領導，不可能對政府征用土地的違法行為的發生形成制約，最終損害的是農民賴以生存的土地資源和農民的根本利益。
統籌城鄉發展，必須加快農村土地制度的創新，進一步完善農村土地產權制度。
首先，明晰土地所有權主體。我國農村和城市郊區的土地屬于集體所有這種土地產權，是以村為單元的所有農民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經濟組織，農民作為集體組織成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但并不擁有按份分割土地的所有權。因此，必須推進農村集體經濟的股份合作制改革，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建初級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應的股權，按股給農民分紅利。只有實行這種土地農民所有制，才能真正實現“耕者有其田”，使農民的土地權益從根本上得到保護。
其次，合理界定土地使用權主體的權利范圍。合理界定土地使用權主體的權利范圍最主要的是要明確農民土地使用權為物權而不是債權，其涵蓋承包權、經營權、抵押權、入股權、繼承權和轉讓權等權能，是具有交換價值的獨立資產。使用權的物權化包括法定化、固定化、長期化、可繼承化和市場化。這就是說，對農民土地使用權的物權化，在以后新的法律修改中要予以確認；把農民的土地使用權固定在具體的地塊上；明確農民土地使用權的長期性；農民的土使用權可以按照法定繼承程序讓度；農民的土地使用權也可以在土地市場上流轉。同時，要給失地農民以妥善的安置。
第三，完善土地征用制度。一方面，要堅決維護集體土地的合法權益，使集體所有的土地在法律上取得與國有土地平等的地位。為此，要把現行強制性的行政征用行為轉變為交易性的市場購買行；嚴格界定國家公用事業范圍，將經營性的土地征用與國家公用事業征地分開，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權；根據土地稀缺程度和農民生產生活條件的改善，提高土地征用補償標準，對農民給予公平的補償；合理分配級差地租，采取農民入股的方式參與二、三產業開發；進一步完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權與參與權。另一方面，要積極推進農村集體非農建設用地直接進入市場流轉。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，打破國家對土地一級市場的壟斷，允許集體土地使用權進入一級市場進行交易，做到國有土地和集體土地使用權“兩種產權，一個市場”，統一管理，實現國有土地與集體土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。在農村集體非農建設用地使用權流轉的初始階段，可以將集體土地市場劃分為一級市場和二級市場，允許和鼓勵農民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。
第四，嚴格土地制度的管理。要采取最嚴格的耕地保護制度，嚴格控制農業用地轉為非農業用地，防止耕地總量降低到最低警戒線以下；對征地中違法行為尤其是政府在征用土地中的違法行為要做到有法可依、有法必依、執法必嚴，堅決遏止政府謀利的“圈地之風”和集體謀利的“流轉之風”；建立合理的土地資產和收益的分配機制，保護農民賴以生存的土地資源和農民的根本利益。
六、 戶籍制度問題
統籌城鄉發展，實行農業規模經營，推進城鎮化進程，最終是要減少農民，鼓勵農民去城市安居樂業。但是，現行的戶籍制度卻像一堵無形的高墻人為地把人們分成了兩種截然不同的身份：農民和市民。由于城鄉居民的兩種身份制度，造成了農民因戶口不同而帶來的就業、教育、社會保障等方面的各種歧視。顯然，現行的戶籍制度剝奪了“公民居住遷徙的自由”這一公民基本權利，阻礙了中國經濟社會的發展和現代市場經濟體制的建立，不利于發揮人口遷移對城鄉經濟發展的促進作用。一句話，現行戶籍制度不利于中國農業現代化建設和城鎮化進程的推進。
改革現行戶籍制度，實行戶籍制度創新是統籌城鄉發展的客觀要求，是推進城鎮化的必然選擇，是實現人口合理有序流轉的必要保證。改革現行戶籍制度就是建立城鄉統一的新型戶籍管理制度，要除去附著在戶口上的種種傾斜政策，逐步取消城市居民的一些特殊待遇，按照降低門檻、放寬政策、簡化手續的原則，進行戶籍制度改革，實行一元化戶口登記制度，逐步取消農業和非農業戶口性質的劃分。要鼓勵農民工進入城市工作，鼓勵農民進入城鎮和城市落戶，把進城農民的計劃生育、子女入學、勞動就業、婦幼保健、衛生防病和治安管理等列入各有關部門和社區的管理責任范圍，并將相應的管理經費納入財政預算，為城鄉人口和勞動力合理流動創造條件。總的目標是，按照國際慣例，建立全國統一的以身份證管理為主的一元戶籍制度，任何一個公民有選擇居住地的權利，只要有穩定的收入和居住條件，就可以在當地落戶。通過建立個人信用系統，使戶口管理向人口管理過渡，人口管理手段向證件化過渡。（來源：經濟參考報）
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