謝俊奇
用經濟手段解套400萬畝閑置土地
———中國土地勘測規劃院副院長謝俊奇訪談
本報記者 曹海東
近日，國土資源部副部長鹿心社在接受中央電視臺《決策者說》欄目訪問時說，“開發商手里逾期兩年以上未開發的土地就達40萬畝，根本不存在某些利益集團所說的‘地荒論’”。他表示，國土部門將按照中央政府的指示，增加土地供應，同時清理逾期不開發的土地，“盡可能地把土地變成房子”。
事實上，清理逾期不開發土地一直都有明確政策，從1995年全國人大頒布的《中華人民共和國城市房地產管理法》到1999年《閑置土地處置辦法》，再到去年的國土資源部和監察部聯合通知(被稱為“831大限”)，但為何依然有大量土地閑置？下一步國土部門如何清理這些閑置土地？
記者近日為此采訪了中國土地勘測規劃院副院長謝俊奇。
“倒地比賣房子還賺錢”
記者：現在全國土地閑置狀況如何？謝俊奇：根據國土資源部的專項調查表明，到2004年年底，全國城鎮規劃范圍內共有閑置土地107.93萬畝，空閑土地82.24萬畝，批而未供土地203.44萬畝，三類土地總量為395.61萬畝，相當于現有城鎮建設用地總量的7.8％。
記者：據您了解，形成土地閑置的原因有哪些？
謝俊奇：首先，一些地方政府為了招商引資，以各種名目設立開發區，大肆圈占土地，很多土地并沒有真正開發，造成閑置。
其次，據我們調查，在計劃經濟條件下，一些企業通過劃撥的方式獲得土地，而這些企業原來都有上級的主管部門，但是這些企業倒閉后，土地使用權不明晰，上級主管部門不愿意放棄這些土地，這些土地在企業倒閉了本來就該收回來，但是在這種狀況下就很難從其手中收回來，造成閑置和浪費。
還有一種情況，就是各種用地手續都辦完了，但是沒有供出去的土地。一個地方報了一個項目，通過各種立項手續審查，最終把地批給了對方，但是批了以后，項目在執行過程中又出現了問題———比如銀行貸款是否到位等，致使項目沒有及時開工建設，造成一個時期內的土地閑置。
另外還有一些閑置土地是歷史形成的。如土地權屬的爭議，一宗地的權屬存在兩個或者兩個以上的使用爭議，在沒有調解解決以前，也造成閑置。
記者：一方面，如此之多的土地沒有得到應有的開發，另一方面房價卻在不斷上漲，其中有一個重要環節就是開發商，國土資源部鹿心社副部長稱現在開發商手里逾期沒開發的土地有近40萬畝。為什么會出現這樣的狀況？
謝俊奇：如果仔細分析，就會發現地價在房價中占據的比例并不高。實際上以基準地價第一次出讓土地的時候，價格比較低，但是通過多次轉讓，來回倒賣，地價就在無形中增加了。一般來說，倒賣地塊交易的成本比較低，但是獲利大，有時甚至比賣房子還賺錢，這在無形之中增加了土地價格。
現在開發商說我手中沒有一畝土地，但其實很多土地已經被開發商倒賣出去了。據我們了解，由于利益驅動，有的地塊甚至流動八九次，這客觀上造成了土地的升值，同時也增加了土地的稀缺性。實際上，開發商應該有個合理的利潤空間，但開發商往往用地價來推動房價的上漲，賺取更大的利潤，事實上現在有很多閑置土地，現有城鎮建設用地總量的7.8％的土地沒有合理利用。而且即使有的地塊開發了，也有很多房子沒有賣出去。雖然國家也通過稅收等方法來控制，但是這畢竟是市場行為。應該通過節約土地、合理的建筑密度、合理的容積率來解決這種表象的土地“缺少”。
記者：您剛才也提到在形成這些閑置土地的原因，那么地方政府扮演的角色究竟是怎樣的？
謝俊奇：造成土地閑置，有多方面的原因，其中地方政府監督管理不力是重要原因之一。
對于地方政府來說，稅收是其主要驅動因素。多供地可以多拿到土地出讓金，出讓金很大一部分是地方政府的收益。供了地，開發商就可以倒賣。政府第一次出讓金拿到了，第二次轉讓的時候，又可以拿到增值稅收，同時在交易中還有其他稅收。地方政府推動土地交易，深層次是地方政府在其中有很大的經濟利益。
“有制度無執行”
記者：我國的土地政策是非常嚴格的，尤其是對閑置土地。1994和1999年，國家就以《城市房地產管理法》和《閑置土地處置辦法》嚴禁閑置土地，是不是我們的土地政策存在漏洞？
謝俊奇：在制度層面上，我國一直施行的是最嚴格的土地管理制度，但為什么實際中卻是不那么“嚴格”呢？在制度上我們是有漏洞，但是比較少。比如規定兩年之內，開發商必須要開發土地，否則國家有權收回土地，但制度上規定的是投資開發，而沒有規定竣工的日期，開發商就可以鉆這個空子。但其中最關鍵的是我們有很好的法律、制度，執行中卻受到利益的驅動，于是就出現了漏洞。
從深層次上，比如中央拿的稅收是大頭，地方稅收來源較少，于是就賣地———這是利益的驅動，也就是說，政策的制定和我們整個國家的經濟發展、改革并不是十分配套的。我們的很多制度非常嚴格，比如，“占有一畝基本農田都要報國務院審批”，沒有任何一個國家有這么嚴格的規定，但由于基本農田是地方政府在劃定，并不是國務院一塊一塊地來劃定，地方政府都在想方設法規避———不把這塊地化為基本農田，或者調整成為一般的農田，就不用報國務院審批。為了經濟利益，制度就被扭曲了。
而且現在違法主體、范圍都是比較復雜，主體好多是地方政府。而行政、執法、司法部門都是地方的，在查處的時候，市長會說這些都是常委會集體討論通過的，這時候，主體的復雜就導致執法難度也隨之加大了。國土資源部也用一些遙感手段對一些土地進行監測，但是不可能每塊土地都能監測到。因為在土地的使用上，地方利益和國家的利益不可能完全是一致的。國家的利益就是促進土地的集約節約利用，發揮每塊土地的最大效益，但是地方的利益是怎么樣獲得最大收益、獲得政績。這是一個矛盾。
記者：在管理體制上呢？
謝俊奇：從2003年我們就開始改革管理體制，主要是省以下國土資源部門實行垂直管理，這項改革現在還在進行中。以往，如果市里國土資源局按照法律法規不批用地項目，市里就可以摘除土地局長的帽子，現在我們正在理順管理體制，市、縣國土資源主管部門的領導干部想試行雙重管理體制，以上級國土資源管理部門黨組(黨委)管理為主，地方黨委協助。這樣可以在一定程度上避免地方政府在土地審批中的暗箱操作。
“經濟手段要跟上”
記者：對于閑置的土地，國土資源部將會采取哪些措施？如何保證這些措施達到預期效果？
謝俊奇：以往我們主要以行政、法律的手段促進土地的節約利用，但是其中關鍵的是經濟手段還是沒有跟上———地方政府、開發商閑置土地的成本很低。下一步我們就在研究怎樣通過經濟手段促進土地的集約和節約利用。
現在國土資源部正在研究制定節約集約利用土地的標準，比如從建筑密度、容積率上規定，還有加大閑置和低效利用的成本，比如多收閑置費用等。還有產出標準，如國有企業倒閉了，土地仍然是閑置，就應當通過一定途徑收回。
第二是制定市場準入原則。有的企業資本量很低，靠銀行貸款，存在很大的金融風險，這就要規定符合什么樣條件的企業才能給你供地。比如規定土地開發的強度，開發商必須投入多少才能供地。一個是通過產業政策，比如房地產，可以控制高檔別墅的開發，鼓勵經濟適用房和低價位住房的開發。還有就是通過稅收，過去在流通環節上征收的稅收比較多，都是在發生交易，增值了以后才征稅。現在我們也在建議、研究，要在不動產保有環節上征收稅收。也就是說，即使開發商想囤積土地，等待土地升值，采取不開發的方法，但是國家也要每年征稅，促進開發商抓緊開發。
對于投機行為，過去我們征收買房子的稅收，其他是否使用房屋并不收稅收，現在設想基本保障的住房不收稅，超出這個范圍就要再次征收，這樣就會消除投機行為。同樣，對開發商，也要對閑置土地收稅，而且土地供給后開發商賣不出去房屋也要收稅，進而促進低檔經濟適用房屋的開發。
通過經濟手段，就可以解決閑置土地，解決閑置的房屋，擴大房屋的供應量，這樣對資源的消耗就少了。現在國土資源部也在促使地方制定這樣一些方案，由于制定方案的責任在省級政府，不是下面的市縣在制定，這樣地方的利益也在一定程度上得以規避。比如浙江、廣東就在制定土地開發的強度等方面的規定。
名詞解釋
何謂“閑置土地”
按照《閑置土地處理辦法》規定，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。同時還包括：(1)國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日期滿1年未動工開發建設的；(2)已動工開發建設但開發建設的面積應占動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五并且未經批準中止開發建設連續滿1年的。
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