本報特約記者 于海鵬
國家能源領導小組暨能源辦的成立有望結束能源領域五龍治水的局面，標志著能源新政的開始，但是如何制定符合中國經濟增長的能源規劃、打破能源領域的壟斷局面、啟動電力體制等焦點領域的改革仍然將在一段時期內考驗決策層
6月3日，國家能源領導小組辦公室正式宣布成立，這是一個意料之中的消息。醞釀良久的新能源協調機制終于出爐，而規格更高的能源部或能源委也終于未能出世。
稍早一些時候，國家能源領導小組已先行宣告成立，能源領導小組的陣容可謂非常強大，國務院總理溫家寶親自擔任能源領導小組組長，副總理黃菊、曾培炎擔任副組長。而能源辦則由國家發改委主任馬凱擔綱，常務副主任是原中石油總經理馬富才，第二副主任則是國家發改委能源局局長徐錠明。
國務院文件指出，成立國家能源領導小組，是為了進一步加強能源戰略規劃和重大政策、能源開發與節約、能源安全與應急、能源對外合作等前瞻性、綜合性、戰略性工作的領導，而領導小組辦公室設在國家發改委，具體承擔日常工作。
能源領域的統領機構上個世紀80年代末到90年代初曾短暫存在過——1988年到1992年我國曾經設立過政企合一的能源部，但是自那以后，能源領域的管理一直比較分散。2004年宏觀調控中，煤、電、油全面緊張，凸顯了長期以來一直面臨的優化能源結構、增加能源供應總量、理順能源管理及產業體制等問題，也使成立能源領域統領機構再次提上日程。這一次國家能源領導小組及其辦公室成立，標志著在新的經濟增長階段，能源新政的開始。
國家能源領導小組辦公室成立之后，能源管理體制在哪些方面會發生變化，能源辦又將面臨什么方面的挑戰？遂成為人們普遍關心的問題。
多頭管理之困如何化解
在能源部取消十多年后，為什么要重新設立一個能源領域的統一領導協調機構？
在國家發改委未成立之前，有人笑談，國家經貿委基礎司電力處一共才四五個人，能把全國的幾萬億資產的電力領域管起來。實際上，他們指的是，政府部門并沒有力量管好，特別是一些規劃和政策制定等大的問題沒有抓好。
國家發改委成立之后，下設能源局管理能源方面事宜，但是發改委能源局也只有三十多名工作人員，單單是審批石油電力項目就已經應接不暇，更何況還必須承擔能源規劃、節能等方面的諸多重任。
更為重要的是，能源局只是司局級別的部門，而石油電力領域的各大國有企業的領導，甚至都是正部級的干部，并且這些石油電力企業通常資產龐大，能源局管理起來有些力不從心，一些政策也未必能落到實處。
一個典型的例子是，能源局2004年只審批核準了6000萬千瓦的電廠項目，實際開工數目卻是1.8億千瓦，違規量竟是審批核準量的兩倍。
而另一方面，僅僅在國家發改委內部，除了能源局外，經濟運行局、價格司、資源司等多個司局也都有管理能源的權力。
實際上，能源企業還不僅只有能源局一個“婆婆”，中石油、中石化、中海油三大石油巨頭，和國家電網、南方電網兩大電網公司，華能、大唐、國電、華電、中電投五大發電集團又屬于國資委管理。國土資源部、水利部、科技部等也有管理煤電油的權力。
由于發改委與其他部委級別相同，可以想見其間的管理協調難度。
比如電監會2003年成立，2004年，國家對發改委和電監會之間在電力定價和電力市場監管方面的職能，進行了劃分，但是實際操作運行時，仍然暴露出權力界限不明晰的弊端，這也使得新的電力法遲遲不能得到修改出臺。
新管理體制確立之后，據了解，能源辦將有24名工作人員，盡管人數依然較少，但由于獲得更多的權限，因此原來分散在各部委之間的能源工作將得到更有力的協調。
現在的一個疑問是，在這次能源體制改革中，國家發改委下屬的能源局被保留下來，未來能源辦與能源局之間是否會產生新的沖突？
按照新架構，能源辦與能源局兩者之間的關系是：能源局屬于國家發改委內部的司局級單位，而能源辦屬于國務院的派出機構。
國務院文件對二者的界定是：領導小組辦公室不取代其他部門在能源管理方面的工作，各有關部門有責任按分工主動配合領導小組辦公室開展工作。
科學規劃是能源新政的重頭戲
6月3日，國務院總理溫家寶主持能源領導小組第一次會議，會議部署的第一項工作內容就是：“制定完善能源中長期總體發展規劃和專項規劃”。
最近幾年，能源規劃問題的重要性日益顯現。輿論傾向性認為，1998年的三年不建電廠政策的出臺，最終造成了現在的電力短缺。如果按照每千瓦時創造15元產值來算，2004年的電力短缺部分，就相當于減少了中國幾千億元的產值。
調查資料顯示，浙江杭州平均每度電可以創造產值22.44元人民幣，創造利潤1.36元。據中國民私營經濟研究會會長保育鈞介紹，僅浙江一省年缺電即達750億千瓦以上，直接造成GDP損失1000億人民幣。目前，缺電造成的GDP損失尚未完整估算出來，但數年累積起來，肯定要超過數萬億之巨。
因為缺電，一些地方的投資環境已受到影響。
嚴峻的現實表明加快能源規劃、完善能源規劃刻不容緩。值得慶幸的是，這方面的工作正在加強。
2004年6月，中國能源到2020年的中長期戰略規劃經過了有關方面的批準，但由于對其中的部分內容有不少質疑聲音，盡管該規劃通過了批準，但迄今沒有公布全部內容，仍在對有爭議的部分進行討論。
比如，規劃中煤炭到2020年消耗量將達到25億噸。而不少業內人士認為，按照現在的煤炭需求增長速度，2006年或2007年，中國煤炭的消耗量就可能達到25億噸。
另外國家發改委的“十一五”電力規劃也早已報至國務院，但一直未能獲批，這些情況表明完善規劃已經成為各方面高度重視的問題。
電力體制改革可能先行
能源辦成立后，有關方面預測，電力體制改革有可能獲得最先推進。
缺電現象使業內人士在反思到底是什么原因導致電荒。除了這兩年經濟增長較快以外，原國家計委此前未能準確預測電力需求的增長，未能規劃好電力發展，也是一個重要原因。
首都經貿大學公司研究中心主任劉紀鵬認為：“在原國家電力公司分拆完畢后，下一步應該進行的是對于行政管理體制的改革，逐步放開對于新建電廠的審批和建立電力價格的浮動機制。”
但是由于隨之到來的電荒，這項改革未能及時進行。劉紀鵬認為：“放開電廠審批和建立電價浮動機制之外，打破能源的行政壟斷是大勢所趨。”
在此之前，已經有一些這方面的嘗試，比如2002年分拆國家電力公司，目的就在于打破壟斷、提高效率、促進競爭。國家電力公司當時有數萬億之巨的資產，但是年利潤只有區區160多億元，一直為人詬病。現在雖然國家電力公司分拆了，但是分拆后的兩大電網公司和五大發電集團依然非常大。并且，由于都想做大做強，發電集團違規“圈地”建電廠的現象嚴重。類似的情況也在石油領域發生。
如何排除壟斷，目前有種看法是，讓相關的石油企業與電力企業甚至煤炭企業之間相互參股。
由于民營企業實力單薄，外資企業處于觀望狀態，另外能源安全問題非常重要，對于外資企業參股，尚未有明確政策。所以，國有電力和能源巨頭相互在新投資的項目中參股合作，甚至在集團層面參與股份，并建立董事會制度，相互制衡，也許將成為國家未來對于能源企業戰略性重組的韜略之一。
2005年4月，傳出了中海油和中國電力投資集團合資在秦皇島建設液化天然氣（LNG）項目，其中中海油負責液化天然氣的開發運輸儲存，中電投占大股與中海油共同投資配套的天然氣電廠。5月初，華能集團也發布消息，稱將與中石化共同參與青島液化天然氣發電的項目。
能源改革六策
6月3日，國家能源領導小組召開第一次會議，這次會議對近期的能源工作作出六方面部署：
一是加強能源戰略研究，進一步理清能源工作思路，制定完善能源中長期總體發展規劃和專項規劃，促進能源結構調整和合理布局。
二是推進能源工業健康有序發展。加強煤炭資源開采開發，加快大型煤炭基地建設，加大煤礦技術改造力度，提高煤炭運輸能力。搞好重大電源和電網項目建設，推進電力關鍵裝備自主研發制造。加強石油天然氣勘探開發，促進油氣石化產業技術進步。
三是發展新能源和可再生能源。
四是全面推進節約能源工作。
五是深化能源行業和企業改革。推進能源企業的戰略性重組，深化煤炭、電力、油氣價格改革，逐步形成反映資源稀缺程度的價格形成機制。推進電力體制改革。完善能源財稅政策。健全能源開發監管體系，加強能源行業法制建設。
六是加強能源運行調節。高度重視煤電油運協調工作，合理組織煤炭、電力生產供應，加強需求側管理，搞好供需銜接，努力保證居民生活和重點領域、重點單位的需要，確保安全順利迎峰度夏。整頓和規范能源市場秩序，加強安全生產監管，切實改善煤炭安全生產狀況。（據新華社）
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