種種跡象表明，一場事關國有企業和國家利潤分配關系的變革正在低調展開。而長期混同于公共財政預算中的國資經營預算逐漸明朗——
近來，有消息稱，國有資本預算最終確定由國資委負責編制，之后匯總到財政部，最終上報至全國人大。
根據國資委最新公布的數據，2004年181家中央企業實現利潤4784．6億元，比上年增長57．6％，占全部國有重點企業實現利潤的80%以上。
盡管身為出資人代表，國資委對這筆錢并沒有資本收益權。但面對如此巨額收益，作為出資人代表和國有資產管理機構的國資委不會無動于衷。
種種跡象表明，一場事關國有企業和國家利潤分配關系的變革正在低調展開。而長期混同于公共財政預算中的國資經營預算逐漸明朗，國資委正式履行出資人角色的腳步也漸行漸近。
國資委的相關負責人表示，國資經營預算正在編制之中，涉及的問題很復雜，目前還不能透露細節。
誰來編制國資經營預算？
“國資委是一個專門管理國有資產的機構，需要通過一定形式，向全國人大匯報，以增加信息的公開透明度。而且編制國有資產經營預算也是完善政府預算制度體系的需要。”財政部財政科學研究所所長賈康在接受記者采訪時說。
所謂國有資本經營預算是對政府在一個財政年度內國有資本經營性收支活動的計劃，是國家財政預算的重要組成部分。
在國資委編制國有資本經營預算之前，我國的政府預算制度體系中只有一項公共預算，國有資本經營預算與公共預算列在一起，而國有資本預算職能一直由財政部行使。
2004年10月底，國務院國有資產監督管理委員會曾在北京召開了一個關于國資經營預算的研討會，這是首次在小范圍內征求專家對于關于如何建立國有資本經營預算體系意見的舉動。
而在去年底與今年初兩次重要的工作會議上，國資委主任李榮融與副主任李毅中更是給出了一個明確的時間表，稱將在2005年“加快建立其國有資本經營預算的制度，為中央企業的布局結構調整提供手段。”
國有資本經營預算的編制是個復雜的問題，涉及多方面關系的平衡,以及國有企業利潤的重新分配。國有企業要將自己的利潤上繳出資人，從而體現出資人應享有的國有資本的收益權。
預算編制是整個預算工作程序的開始。不過，誰來編制國有資本經營預算也引來爭論。其核心主要是國資委是特設機構，而非政府部門，能否單獨編制預算未有定論。
財政部財政科學研究所所長賈康認為，“僅由一個部門來進行國有資本經營預算的編制是不可能的。對于國有資本經營預算國資委應會同財政部門一同編制。”
賈康認為，國有資本經營預算應該在公共財政框架內。廣義的公共財政是包括國資的，國有資本預算總體應該是在公共財政框架內一個復式預算里相對獨立的預算，并作為財政的一個附加預算向人大定期匯報。
而另一派的觀點認為，國資委是特設機構，代表政府執行出資人職責。它編制的預算不屬于政府預算，而是作為出資人的財務預算。
爭論在短期內可能不會結束。“要通過立法來建立理想的國有資產監管體制，不僅是《國資法》，還應包括相關所有的法規的設置。”賈康在接受記者采訪時說。
國資經營預算為何低調進行？
盡管看法不一，國資委最終還是取得了國有資本預算編制的主導權。有消息人士透露，目前國有資本經營預算除了正在編制中，北京市國資局正在進行試點，不過比較低調。
此前，時任國資委黨委書記李毅中在接受媒體采訪時曾表示：“從企業資產預算擴展到國資委的資本預算，乃至全國國有資本預算。還需要幾年努力逐步形成。”
而在記者采訪過程中，不少專家表示國資委在編制國有資本經營預算的過程中還存在不小的難度。
“編制國有資產經營預算的前提就是檢查各種資產存在的情況，描述資產全景。如果國資委是一個出資人代表的管理機構，應首先明晰其資產全景，然后再進一步討論收益權怎么履行。現在金融性國有資產、國土資源、鐵路等國有資產，都在其監管視野之外，而行政事業單位有相當一部分資產是以經營的方式在運行。”財政部科研所所長賈康說。
國資委自2003年4月正式成立，是國務院直屬的正部級特設機構，目前還不到兩年的時間。而在國資委成立后的兩年中，編制國有資本經營預算呼聲不斷。
國資委成立伊始，就把建立國有資本預算提上議事日程。國資委稱，建立國有資本經營預算制度，“既是國有資產監管機構依法履行出資人職責的重要方式，也是推進國有經濟布局、結構調整以及支付改革成本的重要手段。”
其實，早在十四屆三中全會上，就曾提出過建立國資經營預算，使其從政府的公共預算中分離出來。
而在1995年起實施的《預算法實施條例》中，也曾提出要將原來混在公共預算中的國有資本和社會保障預算細分，加以完善，形成獨立的預算。《預算法實施條例》第26條規定：“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其它預算。”將國家的全部財政收支，按其性質編成兩套或兩套以上的預算。
不過，十年前的這條規定顯得有些模糊，對于國資經營預算也主要是做出一些原則性的規定。在國資委籌劃建立時，就有學者倡言建立國有資本預算制度。主張國資委編制國有資本預算制度的國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁認為，促進國有企業轉型，國有企業在市場競爭中一定要獲得資本回報，國有資本預算就是硬約束；另外，現在國有經濟布局調整已到攻堅階段，有必要通過國有資本預算統籌支付成本。
國資委成立后，也曾多次表示將逐步建立國有資本預算體系，使國有企業的經營者真正實現國有資產的保值增值。有專家認為，國資經營預算之所以進展緩慢，除了因為我國經濟建設型財政向公共服務型財政轉變進程緩慢之外，國資管理不可能從財政中獨立出來，混淆了稅收和國有資產收益的界限也是原因之一。面對多方博弈
“編制國有資本經營預算僅僅是國資委的第一步，而完成經營性資產向非經營性資產的轉移，國有企業的盈余補充社保資金等，則是更高層次的要求。”財政部財政科學研究所所長賈康說。
盡管作為國務院下的特設機構，國資委自身的定位和功能還在不斷充實之中，但是國資委最近的“動作”頻繁。這個代表國家履行出資人職責的機構正漸漸顯露出鐵面無私的本色。
“目前，對于中央企業的利潤上繳還是以稅為主。通過國有資本經營預算究竟能得到多少分紅還很難說，因為存在信息透明度的問題。因此要建立國有資本預算制度，首先就要建立國有企業分紅制度，通過獨立審計的財務會計來確保國有企業分紅。”人民大學經濟學院的一位專家在接受記者采訪時說。
不過，對于分紅制度能否順利推行，一些專家表示并不樂觀。在過去的20多年里，國有企業已經習慣了稅后利潤留在作企業內部循環繼續作為國家投資的模式。因此，有關專家認為，國有資本預算中最難啃的骨頭，將是國資委如何協調與國有企業尤其是中央經營企業之間的利益關系。
而除了要協調與國有企業之間的關系，理順與財政部的關系也很關鍵。
在國資委成立前，國有資產事務主要由財政部管理。當時的國資局（國資委的前身）隸屬于財政部，國資管理不可能從財政中獨立出來。從理論上看，國資委是從出資人代表的角度對企業資產進行監管，財政部則是從公共財政角度跟企業發生關系。
國資委主任李榮融也曾在公開場合表示，2005年國資委將“按照國務院的部署，會同財政部盡快啟動這項工作”。他也曾反復強調說，國有資產出資人代表是惟一的，只有國資委，不過在管資產的具體事務上，國資委跟財政部的關系顯然還需要厘清。
在今年1月份的全國國資工作會議上，時任國資委副主任的李毅中曾經說過，國有資本的收益該怎么收、收多少、怎么使用、與公共財政什么關系、怎么補充社保，都是難題，我們希望能爭取形成一致意見再上報國務院，最后由國務院定奪。（來源：經濟參考報）
|
