加快轉(zhuǎn)變政府職能。進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開。堅(jiān)決把政府不該管的事交給企業(yè)、社會組織和中介機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。政府應(yīng)該管的事情一定要管好。在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會上。認(rèn)真貫徹行政許可法，繼續(xù)深化行政審批制度改革，進(jìn)一步清理、減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng)。
摘自溫家寶《政府工作報(bào)告》
“服務(wù)型政府目標(biāo)的提出非常及時(shí)”、“服務(wù)型政府改革的方向更明確”……今年兩會期間，溫家寶總理《政府工作報(bào)告》中首次提出的“建設(shè)服務(wù)型政府”目標(biāo)，成為代表委員們共同關(guān)注的焦點(diǎn)話題之一。代表委員們認(rèn)為，這是中國政府改革走向“深水區(qū)”的重要標(biāo)志。
從中國改革進(jìn)程看，改革推進(jìn)26年后，政府自身的矛盾已成為改革過程中各種矛盾的匯集點(diǎn)。各種經(jīng)濟(jì)社會矛盾的交織已經(jīng)將政府改革逼到前臺。中國（海南）改革發(fā)展研究院進(jìn)行的中國改革問卷調(diào)查也顯示：政府轉(zhuǎn)型是目前改革的重點(diǎn)。80％的被調(diào)查者并認(rèn)為，政府轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)成為“十一五”乃至今后更長一段時(shí)期改革的中心和重點(diǎn)。
“錯(cuò)位”非改不可
全國人大代表高清說，“政府的職能轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)沒有到位，就政府的行政行為而言，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式來對應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求，顯然發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位。同樣是改革，政府改革落后于經(jīng)濟(jì)改革，現(xiàn)在就是要抓緊趕上‘這段路程’。”
中國1978年開始的市場化取向改革，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上起步，在市場經(jīng)濟(jì)“制度空白”條件下啟動的。在這種環(huán)境下，本來由市場發(fā)揮的資源配置作用，只能實(shí)行“政府替代”。政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式應(yīng)運(yùn)而生。在改革初期，“政府主導(dǎo)型”模式對開啟和推動市場化進(jìn)程起到了一定的積極作用，但在市場經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)初步形成的今天，這種“錯(cuò)位”模式已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要阻礙。
從2004年的宏觀調(diào)控看，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的突出矛盾和問題，都與政府職能的“錯(cuò)位”或“越位”有關(guān)。以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制已到了非改不可的地步。比如，投資過熱，主要原因是政府尚未完全擺脫“投資主體”的角色，仍具有強(qiáng)烈的投資沖動。在五部委去年聯(lián)合進(jìn)行的全國土地督察中，查出10．1萬起土地違規(guī)行為，其背后幾乎都有政府的影子。政府對土地等重要生產(chǎn)要素的供給，仍具有主導(dǎo)權(quán)。在行政審批權(quán)方面，一些部門和地方的行政審批制度改革做表面文章，有的只取消所謂的“皮毛”項(xiàng)目，與部門利益、地方利益相關(guān)的項(xiàng)目卻把住不放。此外，金融體制改革和大型國有企業(yè)改革的滯后，也都與政府改革不到位分不開，能否推進(jìn)，則依賴于政府改革的實(shí)際步驟。
中國人民大學(xué)行政管理系主任毛壽龍這樣認(rèn)為，要完善市場經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)鍵是要改革行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，行政管理體制改革不到位，市場經(jīng)濟(jì)也很難得以完善。這是十多年來建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。如果“政府主導(dǎo)”的經(jīng)濟(jì)體制格局不改變，我國市場經(jīng)濟(jì)就有可能陷入“畸形市場經(jīng)濟(jì)”的危險(xiǎn)。
“缺位”亟待填補(bǔ)
全國人大代表汪春蘭接受記者采訪時(shí)說，“20多年來，政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，對應(yīng)當(dāng)解決的就業(yè)、收入分配、社會保障、教育、醫(yī)療等問題的關(guān)注很不夠。政府職能在社會領(lǐng)域的‘缺位’，造成社會發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2003年ＳＡＲＳ危機(jī)已表明，政府在社會管理和公共服務(wù)方面的職能急需加強(qiáng)。”
廣大老百姓并未從經(jīng)濟(jì)增長中不斷分享好處。數(shù)據(jù)顯示，在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，財(cái)政投資公共醫(yī)療的幅度卻沒有相應(yīng)增加。1978年農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面是85％左右，目前還不到20％。不適當(dāng)?shù)尼t(yī)療市場化使一些低收入者買不起藥、看不起病。教育的矛盾也比較突出，國家對教育的投入，2000年時(shí)占ＧＤＰ的2.3％，改革開放前25年，平均是2％。目前中國是以占世界1.5％的教育經(jīng)費(fèi)支撐占世界20％的教育人口。社會保障的提供不公平，目前農(nóng)村的社會保障覆蓋率只有3％，人均社會保障費(fèi)的城鄉(xiāng)比例是24:1。
政府直接掌握經(jīng)濟(jì)資源和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)力，還使腐敗問題難以得到有效解決。大量事實(shí)證明，不斷擴(kuò)張的行政權(quán)力和資本結(jié)合，就會抑制市場資源的合理配置，并形成嚴(yán)重的收入分配不公和貧富兩極分化。
社會發(fā)展滯后積累了大量社會風(fēng)險(xiǎn)。社會不公、社會失衡已成為目前我國發(fā)展的突出制約因素。中國勞動學(xué)會副會長宋曉梧提醒說，社會不公導(dǎo)致的劇烈社會沖突也可能中斷經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)發(fā)展，由于社會矛盾而導(dǎo)致的發(fā)展中斷更應(yīng)引起關(guān)注。如果社會發(fā)展不迅速跟上，我國市場經(jīng)濟(jì)就有可能陷入“混亂市場經(jīng)濟(jì)”的危險(xiǎn)。
“新位”提出新要求
全國人大代表林強(qiáng)說：“溫家寶總理《政府工作報(bào)告》將‘著力建設(shè)和諧社會’列為今年政府要突出抓好的三大任務(wù)之一。建設(shè)和諧社會，從執(zhí)政黨的意志轉(zhuǎn)化為政府的施政目標(biāo)，對政府職能也提出了新要求。”
和諧社會是在中國兩大轉(zhuǎn)型背景下提出來的：一是從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，二是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型期建設(shè)和諧社會，必須解決好利益和結(jié)構(gòu)問題。
轉(zhuǎn)型期意味著利益關(guān)系的重大調(diào)整。建設(shè)和諧社會，需要急迫解決的問題是處理好利益關(guān)系調(diào)整問題。利益關(guān)系調(diào)整的原則和規(guī)范，只能由政府來解決。有關(guān)專家認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的定位下，利益調(diào)整將會遇到強(qiáng)大的體制性障礙。建設(shè)和諧社會需要政府在就業(yè)、社會保障、收入分配、困難群眾生活等方面，作出相應(yīng)的政策安排，提供社會性公共產(chǎn)品。只有政府實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，才能打破體制性障礙。
轉(zhuǎn)型期社會矛盾容易趨向激化，面臨系統(tǒng)性的治理風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)和諧社會，需要政府提供制度性公共產(chǎn)品，從結(jié)構(gòu)上化解風(fēng)險(xiǎn)。國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，要建設(shè)和諧社會必須實(shí)現(xiàn)公共治理和諧。政府掌握著公共治理資源，代表著公平與正義。政府的公共政策、政策安排、制度安排是否和諧，很大程度上直接影響人與自然、人與社會的和諧。而要實(shí)現(xiàn)公共治理和諧，必須對政府的職能有新的定位，向制度性公共產(chǎn)品提供者轉(zhuǎn)型。
“定位”著眼服務(wù)
經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域暴露的問題凸顯出政府職能定位的缺陷。溫家寶總理《政府工作報(bào)告》首次提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)，并全面論述了服務(wù)型政府建設(shè)的五項(xiàng)具體內(nèi)容：管理方式、行政效率、部門協(xié)調(diào)、群眾參與、政務(wù)公開。這是對政府轉(zhuǎn)型作出的重大決策和具體部署。服務(wù)型政府是一種全新的政府職能模式。
最近20多年來的中國政府體制改革，均圍繞精簡機(jī)構(gòu)和裁減人員的改革進(jìn)行。至此，中國政府改革觸摸到了真正的核心——政府轉(zhuǎn)型。
“服務(wù)”兩字折射了中國政府改革的基本走向：
走向一：由“全能”走向“有限”。政企分開，政府的權(quán)力歸政府，市場的權(quán)力歸市場，從全能政府到有限政府。全國人大代表陳舒說，按照《行政許可法》的要求，凡是市場能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)由市場解決；市場難以解決，但通過規(guī)范、公正的中介機(jī)構(gòu)自律能夠解決的，應(yīng)當(dāng)由中介自律解決；即便是市場、中介解決不了，需要政府出面解決的問題，政府也得啟用事后監(jiān)督而不是事前監(jiān)督。
走向二：由“權(quán)力”走向“責(zé)任”。減少微觀管理職能，補(bǔ)齊社會管理和公共服務(wù)這個(gè)政府建設(shè)的“短腿”，從無所不管的政府變成提供社會、公共服務(wù)的責(zé)任政府。全國人大代表邱東說，政府的權(quán)力源于百姓，因此，承擔(dān)責(zé)任就是政府的第一要義。政府從權(quán)力到責(zé)任的變化應(yīng)該更多地體現(xiàn)在為人民群眾的服務(wù)上。
走向三：由“利益”走向“中立”。政府應(yīng)維系整個(gè)社會公正公平的發(fā)展。全國人大代表袁漢民說，作為整個(gè)社會的管理者，政府在所有利益主體面前應(yīng)該保持中立。切斷行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可與其自身利益關(guān)系，為建立一個(gè)利益中立的政府提供了制度空間。而這會從根本上使服務(wù)型政府的形象為之一新。
走向四：由“劃槳”走向“掌舵”。許多代表委員特別指出，強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)職能，并不意味著一定要擴(kuò)大政府規(guī)模，也不意味著一定要增加公共支出，由政府來直接提供更多的公共服務(wù)；政府應(yīng)扮演好“掌舵者”，而非“劃槳者”的角色，起好促進(jìn)者、合作者和管理者的作用，將提供公共服務(wù)建立在市場機(jī)制、社會參與和政府自身變革的基礎(chǔ)之上。
一些代表委員說，政府的“掌舵者”角色主要通過兩個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)：第一、政府成為制度性公共產(chǎn)品提供的主體，形成政府治理的制度安排。比如，建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、建設(shè)良好有效的金融制度、公平競爭的法律制度環(huán)境等。第二、政府在經(jīng)濟(jì)方面的主要職能是為社會提供市場機(jī)制所不能提供的公共產(chǎn)品，主要表現(xiàn)在：通過宏觀調(diào)控和管理，提供良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和金融環(huán)境；通過制定科學(xué)的中長期規(guī)劃，為企業(yè)、社會提供一個(gè)科學(xué)的經(jīng)濟(jì)預(yù)期；及時(shí)、公開地提供經(jīng)濟(jì)信息和市場信息；通過市場監(jiān)管提供良好的市場環(huán)境；提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施。
“卡位”現(xiàn)象需警惕
政府轉(zhuǎn)型是“政府的自我革命”。中國要構(gòu)造一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)型的力度是驚人的，其復(fù)雜性也可想而知。中共中央黨校教育長李興山認(rèn)為，不但涉及到經(jīng)濟(jì)體制改革和政府一些部門的既得利益，還涉及到整個(gè)政治體制改革，有較大的艱巨性和復(fù)雜性。
有學(xué)者認(rèn)為，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型需要警惕地方政府的“卡位”現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在：一是政府轉(zhuǎn)型是“政府的自我革命”，涉及政府一些部門的既得利益，自覺改革的動力不足，維持現(xiàn)狀的心態(tài)較強(qiáng)。二是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)觀念和行為方式的慣性，公共服務(wù)理念難以在短時(shí)間內(nèi)深入人心，造成政府轉(zhuǎn)型緩慢。三是在某一時(shí)期借口宏觀調(diào)控企圖使“錯(cuò)位”的政府職能反彈，或強(qiáng)化政府職能“錯(cuò)位”、“越位”。
學(xué)者還提醒，應(yīng)正確把握政府轉(zhuǎn)型與宏觀調(diào)控的關(guān)系。市場的自我調(diào)節(jié)有時(shí)候會失靈，沒有國家和政府的適當(dāng)干預(yù)，也不可能有真正的市場主體自由和市場經(jīng)濟(jì)秩序。這就需要宏觀調(diào)控。正如國家發(fā)改委主任馬凱所說，政府的宏觀調(diào)控和市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，這二者都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分，是缺一不可的。但政府轉(zhuǎn)型后，宏觀調(diào)控主要是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
要使公共服務(wù)逐步成為各級政府的核心職能，必須抓住政績考核這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革政績考核體制是轉(zhuǎn)變官員觀念的前提。全國政協(xié)委員索麗生認(rèn)為，對政府工作績效的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由過去單純注重GDP向注重經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，盡快確立新的政績評估體系，將和諧社會對政府職能客觀要求的內(nèi)容納入衡量政府政績的核心指標(biāo)。
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作者：：黃庭滿
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