中改院首次推出中國改革年度評估報告
改革開放20多年，我國已初步確立了社會主義市場經濟體制的基本框架，進入了完善社會主義經濟秩序，健全社會、經濟基礎性制度安排的新階段。但我們必須清醒認識到，我國社會、經濟運行的深層次矛盾并未得到根本解決，以政府轉型為重點的結構性改革方面尚未破題，改革還有很長的路。尤其是我國經濟、社會發展進入了重大利益關系調整的新階段，改革難度加大，來自各個方面，特別是普通百姓的改革動力不足。2004年春夏之交關于“產權改革的大討論”，引發了人們對20多年來改革路徑的思考和爭議，甚至出現了對市場化改革的某些質疑和責難，這使得改革面臨多方面挑戰。在這個特定背景下，對2004年的改革進程做出獨立客觀的評估，不但很有必要，而且也很迫切。為此，中國(海南)改革發展研究院組織力量，一份近20萬字的《中國改革年度評估報告（2005’）》于近日完成。報告在對2004年重點領域的改革作出客觀評估的同時，還提出了相關的政策建議，為決策層和社會各方面提供了一份有價值的參考資料。
對我國2004年的改革進程如何評估，在很大程度上取決于對這次宏觀調控的基本分析和判斷。報告認為，本輪宏觀調控中反映出的問題明顯地同體制問題相聯系，改革滯后是形成經濟生活和經濟運行突出矛盾和問題的重要根源。宏觀調控反映和暴露出的經濟增長方式、經濟結構和經濟運行機制等三大問題，根本上是體制問題、制度問題，要真正解決這些問題，根本的途徑是改革。從2004年的改革實踐看，已進行的各項改革在不同程度上都圍繞本輪宏觀調控而展開。農村改革，對于宏觀調控取得階段性成果起到了相當重要的作用，而且有效促進了農村經濟的發展；金融體制改革、企業改革、投資體制改革、財稅體制改革有相當一部分都是在完善宏觀調控體制、抑制部分行業投資過熱調控進程中展開的。可以說，2004年是改革的轉折之年。
圍繞“宏觀調控凸顯改革重要性”這條主線，該評估報告分別對2004年的農村改革、企業改革、金融體制改革、市場建設、社會體制和政府體制改革等六方面進行了基本評估，以及需要解決的重要問題。
農村改革 2004年是農村改革的轉折年，是農村改革的歷史新起點、新突破的一年。農村改革是2004年整個改革中的最大亮點。以十六屆四中全會提出的重點解決“三農”問題為推動，在新一屆中央政府以工促農、以城帶鄉，實現城鄉統籌發展，建設和諧社會的發展思路指導下，2004年實現了農村改革的歷史性突破：一是農村稅制改革取得了實質性突破，減免、取消農業稅的各項改革有序推進，“皇糧國稅”的歷史正在加快改變。年初中央時隔18年后再次頒布了“一號文件”，實現了重大農業政策的調整性突破，增加農民收入的各項政策紛紛出臺并積極實施，以市場為導向的糧食流通體制改革邁出了決定性一步。二是實施“農業新政”，確立了“工業反哺農業”方略。三是堅持以人為本的改革觀，促進城鄉公平，協調發展的新突破。以溫家寶總理為農民工討薪為契機，2004年的農民工權益保護由討薪到尋求制度保障；以完善農村新型合作醫療制度為代表的農村公共服務產品供給體制改革取得積極進展。但我們也清醒看到，農村改革中凸顯的一些問題，尤其是農村稅費改革引發的配套改革問題顯現了農村改革的復雜性。一個孤軍深入的改革，與原有體制不兼容而發生體制沖突，這是難免的。農村改革必須綜合進行，配套推進。否則，改革的成果將被打折扣，甚至抵消。所以，應該進行農村綜合體制改革試驗，以檢驗各項改革成果相互的兼容性，進而整體推進農村經濟、社會體制改革，走出一條統一城鄉制度安排，推進城鄉協調發展的改革新路子。
企業改革
2004年是企業改革比較困難但又取得積極進展的一年。就國有企業改革而言，已經到了以產權改革為重點的攻堅階段。2004年的國企改革，主要圍繞兩方面展開：一是積極進行產權制度的突破性嘗試和規范性改革。年初的“MBO元年”，到年末的MBO叫停，讓人體會到國企產權改革的艱難；針對國有資產轉讓、交易不規范，交易過程中定價不合理，權力“尋租”等問題出臺的相關規范性政策，顯示了中央解決國企、國資問題的決心。二是建立健全國資、國企管理體制，探索新的國有資產管理方式。國資委省級配套機構相繼掛牌，地市級國資垂直管理機構正在設立之中；中央直屬企業加強主輔分離的經營投資管理制度改革，標志我國已經開始探討一條由管資產向管資本轉變的國有資產管理新路徑；公開選拔國有企業經營管理人才標志著國企管理向職業經理人隊伍建設邁進。但是，2004年還是國企改革的“寒冬”，MBO叫停，“產權改革的大討論”使得國企改革遇到了前所未有的困難和挑戰。我們必須清醒認識到，國有企業市場化改革的方向并沒有錯，國企產權改革的方向不容動搖，堅定不移地推進產權制度改革是國企改革的根本方向，下一步改革的關鍵是探索一條規范的國有產權制度改革的有效途徑。
就非公有制經濟改革而言，非公有制經濟發展進入了完善其制度需求的新階段。2004年，各級政府就產權制度保護和建立真正平等的市場經濟制度出臺了相當多的政策和文件，進一步肯定非公有制經濟的地位和作用。但是，2004年非公有制企業擴張中暴露出的問題，凸顯了以改革促非公有制經濟發展的緊迫性。我們必須深化改革，為非公有制經濟提供更寬松的制度環境和服務性的基本制度安排。
金融改革
2004年的金融改革，面臨國內外的雙重壓力，結合新一輪宏觀調控需要，步伐明顯加快，在許多方面取得了重要進展：一是國有商業銀行改革，經歷了10多年的爭議和討論后，在股份制改革方面邁出了實質性步伐。中國銀行和中國建設銀行進行股份制改革試點有序推動，在國家注資的基礎上初步完成了財務重組的任務，并提出了上市方案和時間表，深化公司法人治理結構的改革正在推進之中。同時，農行與工行股份制改革已提上日程。但是，我們必須清醒認識到，國有商業銀行改革的核心是形成完善的銀行治理結構。二是利率市場化改革邁出重要一步，存貸款利率實行單側限制（貸款利率限制下限，存款利率限制上限），貸款利率放開了上限，存款利率放開了下限。三是外匯管理體制逐步放寬，但人民幣升值的壓力以及外貿條件惡化對我國匯率形成機制改革提出了新的要求。四是金融監管體系開始完善，金融監管初步取得成效。但是，我們不能忽略，金融體制和運行過程中的深層次矛盾與問題仍然存在，制約金融市場化的因素沒有得到根除。特別是，金融領域出現的新問題和新趨勢對我國的金融體制安排提出了新的挑戰。因此，以保持經濟的平穩發展為目標，積極推進金融體制改革的任務還很艱巨。
市場建設
2004年是我國市場全面接受挑戰的一年。圍繞入世后與國際市場接軌的需要，我國在市場體系的許多方面都進行了不同程度的規范性改革。改革主要集中在資本市場和土地市場方面：資本市場改革的力度很大，但主要集中在市場透明度和開通多元資金渠道兩個方面，并未涉及到資本市場的基本制度安排——股權分置問題，下一步推進資本市場問題的核心在于制度性變革；土地市場，以規范為核心的管理、征用制度改革成效顯著，但也未涉及到土地問題的根本——土地所有權問題。市場體系的發展中存在市場規模、組織發育、交易方式、市場秩序等方面積累的矛盾還需要在改革中加快解決。
就對外經濟方面而言，2004年，擬開放行業按時，有些甚至提前兌現“入世”承諾，對外開放水平進一步提高。在農業、汽車業、電信、銀行業、保險業、零售業、知識產權保護、文化產業等方面的開放程度都不同程度的提高。但隨著開放水平的提高，我國也相應進入貿易摩擦多發期，傾銷與反傾銷對我國的貿易摩擦應對機制提出了新的考驗。同時，顯現出的問題是，由于市場建設不規范，與世界全面接軌面臨全面挑戰，外貿戰略和體制轉型需加快推進。
社會體制改革
2004年社會體制呈現出斷裂與融合的特征，這既是市場化改革進入到新階段的一個表現，也是我國走向和諧社會的一個表征。一方面，在2004年，部分弱勢群體狀況有所好轉，但總體貧富差距進一步擴大；另一方面，利益集團化過程開始加速，中下層分化加劇、精英與大眾的斷裂凸顯。2004年，社會改革主要集中在三個方面：一是社會多元中心初步形成，二是政府加大對弱勢群體的扶持，三是政府對某些突發事件的處理更趨理性。但是，社會發展方面的矛盾仍很尖銳：總體貧富差距正在擴大，社會階層的斷裂可能威脅到社會穩定。在繼續推進改革措施的同時，我們必須清醒認識到，在社會從單一中心向多元中心過渡的時代，社會體制改革的重要內容就是建立一個利益均衡機制，通過利益的表達和博弈來消除社會矛盾，進而更好地建設和諧社會。
政府改革
26年的改革走到今天，政府自身的矛盾已經成為我國改革過程中各種矛盾的匯集點，成為制約我國改革發展整體進程的一個關鍵性因素。我國經濟體制多方面的改革之所以難以到位，不能取得實質性進展，都和政府轉型不到位有著直接和間接的聯系。從2003年的SARS危機看，政府在社會管理和公共服務方面的職能急需加強；從2004年的宏觀調控看，政府主導型的經濟增長方式已經到了非改不可的程度了。雖然在2004年，我國從投資體制、財稅體制、行政審批等多方面開始推進政府改革，在建設公共服務型政府方面進行了有益的探索，但是在操作層面并未取得實質性突破。關鍵的問題在于，我國現階段的政府轉型在打破GDP政績觀的和調整利益關系等方面相當困難。因此，在2005年和“十一五”規劃中，必須把政府轉型作為下一步改革的中心和重點，必須突破實踐層面和理論層面的障礙，加快推進建設公共服務型政府的實際進程。
2004年我國的經濟體制改革有明顯進展，在某些重要方面取得了實質性突破。但本輪投資過熱及宏觀調控中暴露出的問題也凸顯了改革的滯后，特別是政府轉型的滯后。報告提出，這些問題的解決，必須依靠改革的深化。目前改革遇到了多方面的困難和挑戰，面臨的最大挑戰在于改革進入重大利益關系調整階段以后，各方改革動力不足。因此，堅定不移地推進改革，必須全面解決改革與多數人利益的問題，并且實事求是地對改革方向、改革階段、改革主體、改革與建設和諧社會的關系等進行重新的審視。只有目標明確、動力足，才能更好地推進改革、規范改革，使我們少走彎路。
第一，改革的市場化方向沒有錯。我們必須堅持市場化的改革方向不動搖。2004年關于國有企業產權制度改革的大爭論中，有人提出，市場化改革的方向錯了，因為市場化改革造成了兩極分化，造成了腐敗。實際上，社會公平問題、腐敗問題不是市場化改革的必然結果，改革不到位是主要原因。例如，九十年代理論界就提出了社會保障制度改革，以后，又把社會保障制度改革作為國有企業改革的配套措施，但又沒有采取許多實際有效的措施，這是引起社會矛盾和社會問題的重要因素之一。很多社會問題的產生與社會改革和收入分配制度改革滯后相關。腐敗問題也同干部制度改革和政治體制改革不到位有著直接的聯系。
第二，改革已進入重大利益關系調整的攻堅階段，改革的路還很長。二十多年來，我國的基礎性改革有了重大的進展，市場主體地位確立和市場在資源配置中的基礎作用的基本格局已初步形成。但是，在以政府轉型為重點的結構性改革方面還遠沒破題。這涉及到宏觀經濟改革與微觀市場主體改革、經濟體制改革與社會體制改革、經濟體制與政治體制改革等方面。此外，當前我國的收入分配差距不斷擴大，弱勢群體有逐步增加的趨勢。由此，社會利益關系快速變化，社會性公共服務需求日益增長。所以說，當前的改革處于全面調整利益關系的攻堅階段。全面協調重大利益關系的關鍵在于加快政府轉型，有效地推進政治體制改革和社會體制改革，建設和諧社會。
第三，著力推進改革的關鍵在于政府轉型。2004年宏觀調控中暴露出的問題凸顯政府主導的經濟增長方式已經難以為繼，到了非改不可的程度了。現階段經濟改革都直接或間接地同政府轉型相聯系，都在一定程度上依賴于政府改革的實際步驟。例如：推進國有企業改革，發展非公有制經濟，需要政府職能轉變，并把大企業發展戰略同中小企業的發展戰略并舉，為各類企業的發展提供一個良好的經濟環境和市場環境。投資體制改革的本質涵義是什么？就是規范和限制政府的投資權限，給企業，尤其是民營企業更大的自主投資的空間。因此，2004年的中央經濟工作會議提出，2005年改革的一項重要任務是落實中央的投資體制改革方案。我國要加快財政稅收體制、金融體制改革和市場體系建設，關鍵也在于政府轉型。政府轉型的重點在于實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變；實現由經濟建設性主體向經濟性公共服務主體的轉變；實現由以GDP為中心向以制度創新為中心的轉變；實現由單純注重經濟增長到同時關注社會和諧發展的轉變。
第四，改革的主體是老百姓，分享改革成果的主體也是老百姓。20多年改革的經驗，特別是2004年農村改革取得歷史性突破與國有企業改革的徘徊、爭議，使我們清楚地看到，改革的主體是老百姓，分享改革成果的主體也是老百姓。哪項改革措施把老百姓的利益放在第一，哪項改革有強大的社會推動力，改革就會成功，就會受老百姓歡迎。反之亦然。溫家寶總理在國慶55周年的招待會講話中明確指出：“要推進經濟體制改革、政治體制改革和其他方面的改革。調動一切積極因素，解決和發展生產力，更好地實現社會公平與正義，使所有的勞動者和建設者都能夠分享經濟發展和社會進步的成果。”從2004年受到廣大農民歡迎的農村改革來看，我們可以總結三條經驗：（1）要確立以人為本的改革觀，人既是改革的目的又是改革的起點。（2）人民廣泛參與改革，使絕大多數人參與改革，改革才能成功。（3）成功的改革要求分享改革成果，任何改革都有受益者、受損者，擴大受益、減少受損，使受損者得到補償，才是成功的。因此，以人為本的改革是好的改革，是雙贏的改革，是大多數人受益的改革。
第五，改革的目標之一是建設和諧社會。2004年，黨的十六屆四中全會提出建設和諧社會的目標。從根本上說，改革是為了調整好各方面的利益關系，使多數人在改革中不斷獲益。目前我國社會矛盾和社會問題比較突出，但是客觀地分析，這些突出的社會矛盾和社會問題大都同改革不到位直接相關。因此，協調各方面利益關系，建設和諧社會，需要加快推進各方面的改革。例如，2004年某些地方發生的群體事件，其根源就在于沒有很好地協調利益關系。改革是以“協調”促成穩定。從這個角度看，有組織的理性比非組織的理性要強得多。在社會矛盾和社會危機因素不斷加大的情況下，積極穩妥地發展各類社會民間組織，包括農民組織，形成在黨的政治領導下的協商對話制度，遠比非理性的個體行為要好得多。從根本上說，以改革為主線，提供穩定的制度保障，將為保持社會良性穩定和長遠穩定、構建和諧社會奠定穩固的基礎。（來源：經濟參考報）
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