特殊別墅觸犯公共利益
前不久，我應(yīng)邀前往一個闊別多年的海濱城市參加學(xué)術(shù)會議。友人特意帶我去參觀市民們?yōu)橹院赖囊魳窂V場。在這個廣場上，幾乎所有來到這個廣場游覽的人都會注意到，在這個據(jù)稱是耗資近10億元的海濱公園的一側(cè)，座落著近十棟豪華別墅。
別墅很新，看上去是近兩三年內(nèi)建造的。別墅群的后面是幾座星級賓館和兒童樂園綠地，但位置和地段都不能和這些別墅相媲美。如果說，這里的整體環(huán)境是個海濱公園的話，這些別墅就建造在公園的中心地段。
陪同我游覽的當(dāng)?shù)嘏笥褌兎薹薏黄降乇г怪�，他（她）們不加掩飾地流露出對這些別墅的強(qiáng)烈反感。
暫且不談?wù)撨@些特殊別墅的主人們的身份和背景吧！幾乎所有來到這里的人倒是都有一個共識：這些別墅建在這里是不合情理的。但是，為什么不合情理？人們似乎并沒有確切答案。
ZONING：城市規(guī)劃法的概念
站在這些豪華別墅面前，我依據(jù)自己在國外生活多年并對不動產(chǎn)法律規(guī)范的了解,腦海里很快聯(lián)想到一個熟悉的法律概念，這就是如今在國際城市規(guī)劃領(lǐng)域和房地產(chǎn)法律規(guī)范中風(fēng)靡多年的術(shù)語：ZONING（土地分區(qū)規(guī)劃或土地分區(qū)制度）。用ZONING規(guī)則的理論來分析眼前的事情，或許是有幫助意義的。
什么是ZONING呢？用美國的法律概念來說,ZONING是指政府(通常是市或者郡政府(CITYORCOUNTY)根據(jù)警察權(quán)(POLICEPOWER)對土地使用所劃分的公眾限制。其主要的作用在于將土地分區(qū)規(guī)劃，以合理地使用土地，有效地控制和引導(dǎo)城市的發(fā)展。分區(qū)制度可以規(guī)范土地的利用功能、利用類型、利用密度和相關(guān)的物質(zhì)結(jié)構(gòu)。它以土地的不同用途來規(guī)劃,如農(nóng)業(yè)地只能限于用做農(nóng)業(yè)耕地,住宅用地不可以用于商業(yè)設(shè)施的開發(fā),公共商業(yè)用地不得濫用等。
土地分區(qū)制度之所以得以普及，其秘而不宣的答案在于：政府機(jī)構(gòu)可以通過分區(qū)條例對土地的利用類型、范圍和密集程度做出限制，以防止任何組織和個體進(jìn)行隨心所欲的開發(fā)，使社區(qū)的規(guī)劃達(dá)到預(yù)期的目的。
同時由于它屬于警察權(quán)(POLICEPOWER)的范疇，而不必為由此引起的后果支付任何補(bǔ)償費(fèi)用。社區(qū)政府所付出的僅僅是立法過程所需的費(fèi)用和必要的行政管理費(fèi)用。由此可見，它和征用規(guī)則有明顯區(qū)別。
城市文明的經(jīng)驗變成法律
ZONING規(guī)范真正在一個城市或社區(qū)得到認(rèn)可和實施,并不是那么容易的事情。這一過程充滿了各種利益的激烈沖突。在美國法律史著名學(xué)者、美國斯坦福大學(xué)法學(xué)院教授Lawrence．M.Friedman新近出版的《20世紀(jì)的美國法律》(AmericanLawin the TwentiethCentury)一書中,將ZONING規(guī)范的確立視為20世紀(jì)美國財產(chǎn)法中最重要的事件。
進(jìn)入20世紀(jì)后,大規(guī)模的城市開發(fā)活動雨后春筍一樣在北美大陸蔓延。但是,由于缺乏規(guī)劃,當(dāng)時的城市的外觀是雜亂無章和丑陋不堪的。當(dāng)時的美國人自嘲地說他們的城市象是“在華麗的客廳里養(yǎng)豬”(Thepigin the parlor)。
開發(fā)城市的先驅(qū)者們很快發(fā)現(xiàn),如果不對城市加以科學(xué)規(guī)劃,其后果是災(zāi)難性的。只有通過政府具有強(qiáng)制力保證的法律手段才能制止財產(chǎn)私有者對自己的私有財產(chǎn)權(quán)的濫用。
紐約首先制定了ZONING規(guī)范。曼哈頓第五大道上那些高貴的服裝店的老板們在欣喜若狂地看著那些紡織廠陸續(xù)遷往這個城市的北部地區(qū)同時,他們又被那些遮天敝日的摩天大樓的崛起而懊喪不已。
到了1930年,實施ZONING法律的城市增加到1100個。通常的做法是,地方政府以法律的強(qiáng)制手段將城市的土地按級差的方法劃分為商業(yè)設(shè)施區(qū)、公寓住宅區(qū)、別墅住宅區(qū)、輕工業(yè)區(qū)和重工業(yè)區(qū)，土地的價值也隨之逐級降低。
在亞洲,城市的發(fā)展大約比西方推遲了半個多世紀(jì)。1964年，新加坡頒布法律,將城市的生活娛樂區(qū)域和農(nóng)牧業(yè)區(qū)域嚴(yán)格限定。違反者將受到法律的嚴(yán)厲制裁。
“讓豬離開客廳”
在美國,實施ZONING強(qiáng)制規(guī)范遇到的最大挑戰(zhàn)是財產(chǎn)的私人所有權(quán)。
由于政府通過法律手段對土地的強(qiáng)制性區(qū)分,使土地的價值隨即發(fā)生變化，其結(jié)果直接導(dǎo)致土地房屋價格、租金和空置等不動產(chǎn)要素的急劇變化。有人欣喜若狂,有人滿盤皆輸。由此,財產(chǎn)私有者和政府的訴訟此起彼伏,接連不斷。
研究結(jié)果表明,美國的法官們,包括華盛頓的美國最高法院的法官們,盡管他們毫不懷疑私有財產(chǎn)的神圣性,但當(dāng)他們面對可能給自己居住的城市帶來秩序和文明的ZONING規(guī)范,也紛紛持贊成和同情的態(tài)度。1923年,美國威斯康辛州高級法院在一個判例中支持密爾沃基市的ZONING法令的實施。判決認(rèn)為該法令雖然損害了原土地所有人的財產(chǎn)價值,但有效地維護(hù)了城市的環(huán)境,使新鮮空氣、陽光和草坪得到了很好的維持，防止了城市居民環(huán)境的“退化”(DETERIORATION)。
1926年, 發(fā)生在美國克利夫蘭市郊區(qū)的一個ZONING訴訟案件(VILLAGE OFEUCLIDV.AMBLER)一直爭執(zhí)到美國聯(lián)邦最高法院才見分曉。被告試圖在一個獨家別墅住宅區(qū)域內(nèi)建筑高層公寓,被地方政府告上法庭。最高法院的法官指出,將居民區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)加以明確隔離無疑是個絕妙的構(gòu)想。作為具有商業(yè)意圖的公寓樓宇,將使低密度的居民區(qū)域失去原有的舒適和安全,導(dǎo)致交通擁擠并使兒童失去游樂的空間�！皩⒐怯罴纳趧e墅區(qū)域內(nèi),如同一頭豬跑出豬圈進(jìn)了客廳,去錯了地方�！�
在某類情況下,有些“豬”如果先前已經(jīng)合法地住進(jìn)客廳了,為了避免給它帶來不必要的困境,那就只好讓它繼續(xù)住下去。然后再通過公正合理的法律程序解決這個尷尬的問題。如果不動產(chǎn)所有人認(rèn)為政府的ZONING規(guī)范不合理或不公平,可以要求市政府重新復(fù)議。如果對復(fù)議結(jié)果依然有爭議,可以向法院提起行政訴訟。
面對一位美國專家的疑問 現(xiàn)在，讓我們再把話題回到那個風(fēng)光綺麗的海濱城市吧！當(dāng)我們了解了有關(guān)ZONING規(guī)范的基本概念后，再回過頭來看看，是不是多少感覺到其中的癥結(jié)所在呢？
回到美國后，我把在那個海濱城里拍攝的照片拿給我的鄰居WILLIAMWORD先生看。他是美國加州硅谷地區(qū)的一個中等城市的市政規(guī)劃官員。他好奇地問我，這些別墅是文物古跡嗎？它們具有歷史價值嗎？他以美國人看待東方文化時特有的方式在提出問題。
我告訴他，這些別墅既不是文物古跡，也沒有歷史價值，而是近年內(nèi)建造的。他驚訝不已。他的情緒有點激動：“能擁有這塊地皮的人實在是很幸運(yùn)！住在這些房子里的主人大概很特殊！還有比把自己的私家別墅建造在一個大眾公園里更奇特的事嗎？可是我搞不懂：這樣寶貴和位置奇特的地皮為什么會被批準(zhǔn)去蓋這樣的別墅呢？在人口眾多的中國為什么會這樣不珍惜土地資源和不考慮大多數(shù)人的利益呢？中國不是已經(jīng)改革開放了嗎？不是每天都有很多中國的官員來美國參觀訪問嗎？難道到現(xiàn)在他們還不講究一點ZONING規(guī)則嗎？在中國這樣的事是不是很多呢？”
對他一連串的提問，我除了同樣表示遺憾外，似乎無言以對。
我反問他，如果這樣的事情發(fā)生在美國，情況會如何呢?他告訴我，首先，這樣的事不太可能發(fā)生在美國。因為地方政府的ZONING強(qiáng)制規(guī)范,使土地的使用方向不會因為任何人的特權(quán)和地位而改變。你能設(shè)想在舊金山的金門大橋公園旁邊或者紐約的中央公園里面建筑幾棟私家別墅嗎？即便政府有這樣的規(guī)劃，選民們能同意嗎？即便你再富有、再有權(quán)勢，也不可能得到這樣的機(jī)會。僅僅憑借ZONING規(guī)范，就足以抵抗這些權(quán)勢。其次，假設(shè)這些別墅是在政府ZONING規(guī)范頒布之前建造的,由于明顯不符合社會的公共利益,可能會導(dǎo)致政府的征收行動。
我想，今后人們在這里建設(shè)一個五星級度假賓館，或者修建一個兒童樂園，或者什么都不建，只是鋪設(shè)一片令人賞心悅目的綠地，會有多少人可以來享受��！
寫到這里，我很想知道，每天伴隨著陣陣海濤聲，每天伴隨著游人們和市民們好奇的目光和忿忿的責(zé)難，這些豪華別墅的主人們內(nèi)心的真實感受是什么？
中國正在改變，游戲規(guī)則也在改變。公平與可持續(xù)發(fā)展的價值觀已經(jīng)被納入執(zhí)政者的考量體系中。據(jù)說，該城市的人大代表們一直在對這些別墅提出質(zhì)疑，但對這個新形勢下的老話題，至今似乎還沒有一個滿意的答案。
這是一個我在青年時代生活和工作過的美麗海濱城市。遺憾的是，此時此刻，這幾棟豪華的海濱別墅，正在使這個令人愛戀的城市蒙受恥辱。（來源：經(jīng)濟(jì)參考報）
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