中國環境與發展國際合作委員會循環經濟戰略課題組
走循環經濟之路：中國別無選擇
政府必須清楚地認識到，未來一個時期中國經濟增長仍然是以高速度、高資源消耗和高污染排放為基本特征的。中國的人均資源擁有量、中國的人口規模、中國的生態環境特征等，都決定了中國必須走出一條具有中國特色的可持續發展道路，運用循環經濟的新型發展模式，推動中國經濟持續高速增長。
1、 中國未來一個時期內，經濟具有高速增長的內在動力和壓力。這些動力和壓力表現在如下四個方面。
第一、按照目前國際上普遍認為人民幣幣值被低估的官方匯率計算，2003年中國人均GDP也已經超過了1000美元。這表明中國經濟進入了以結構快速變動為特征的大眾消費時代。這個時代的基本標志是：大多數居民的食品、衣著和其他生存消費得到基本滿足，汽車大規模生產并快速進入家庭消費，家用電器快速普及。
進入這一階段以后，國內需求將會穩步上升，必將拉動經濟高速增長。
第二、中國正處于工業化加速發展時期。經濟已經全面對外開放，加入到國際經濟體系之中。一方面具有發達國家的充足的以節約勞動力和提高效率為基本特征的新技術供給，另一方面國內具有世界上最大規模的過剩勞動力供給。高效率的新技術與低價格的勞動力相結合，意味著產品具有充分的國際競爭能力。在未來一個時期內，中國的出口將會持續快速增長，并對經濟增長產生持續的拉動。
第三、中國的工業化已經比城市化先行了幾十年，2000年以后中國開始打破“戶口”這一反城市化的制度安排，使城市化進程加快。城市化快速發展產生了兩個轉移，一是農民向城市轉移即勞動力由低生產率區域向高生產率區域轉移，二是農業人口向非農產業轉移即勞動力由低生產率部門向高生產率部門轉移。顯然，這兩個轉移都將會促進生產率提高，而生產率的提高是人均收入提高和經濟增長的根本源泉。這將會使國內需求不斷增長，為經濟增長提供強大的動力。而且城市化本身也將帶來巨大的社會投資需求，拉動經濟高速增長。
第四、中國經濟面臨著的巨大就業壓力、社會保障賬戶數十萬億元的赤字、金融系統巨大的潛在壞賬、對生態環境系統的長期透支而必須進行的巨大的生態環境修復補償投資需求、縮小日益擴大的城鄉差距和地區差距，等等問題，都需要中國經濟保持持續的高速增長來解決。為了保持社會穩定和經濟系統的安全，除了保持經濟高速增長外，中國別無選擇。
2、 經濟高速增長仍將以重化工產業為主導。
未來一個時期內，國內投資和消費都將對重化工產業形成強大的需求拉力。在投資領域，城市化建設和農村基礎設施建設都將對重化工產業形成巨大的需求。在消費領域，居民的需求增量將在很大程度上集中于汽車、住房等以重化工產品為基礎的產品上。經濟增長對能源、鋼鐵、有色金屬、水泥、化工等高能耗、高污染排放的產品的依賴性將會很強。中國的鋼鐵、水泥、建筑材料等許多重化工產品產量已經居世界第一位，到2010年，中國的鋼鐵和水泥產量將有可能超過發達國家產量的總和。
3、 經濟高速增長與資源短缺和生態環境之間的矛盾日益尖銳。
中國當前的生態環境已經惡化到了十分嚴重的程度。二氧化硫、COD、固體廢棄物等主要污染物的排放都已經大大超過了環境容量。從資源供給的角度看，中國對國外資源的依賴程度將會日益上升。資源短缺和環境壓力是中國政府和廣大民眾必須認識到的。顯然，靠發達國家傳統的高消耗和高污染排放的工業化模式，無法使中國在生態環境良好的狀態下實現經濟持續高速增長的目標。
推進循環經濟發展：路徑選擇
推進循環經濟主要是為了解決經濟增長、資源短缺和生態環境之間的矛盾，但推進循環經濟的政策應不與解決其它問題的政策相矛盾。
1、 在中國推進循環經濟發展首先要推進制度創新。
制度創新就是要依據循環經濟發展的客觀要求，優先進行制度設計。循環經濟的發展需要改變現有利益格局，把生態環境和基本資源作為生產要素進入市場“流通”，因此，首先要設計一種制度框架，明確生態環境和基本資源的產權關系，并明確規定其交易和補償機制。
目前中國的生態省、生態市、循環經濟省、市的試點建設中，普遍存在對技術的重視遠高于對制度的重視的現象�；静僮髂Ｊ绞且哉鳛橥七M主體。顯然，這種發展模式在制度上還沒有真正把循環經濟的發展納入市場體系中。
循環經濟發展的制度涉及物質循環鏈中資源保護者、開發者、加工和制造者、消費者之間的關系，涉及經濟行業之間的關系，涉及政府部門之間的關系，涉及地區之間的關系，還涉及循環經濟中各利益實體的權利與責任問題，利益分配問題，效率與公平問題。這些問題都應在制度創新設計中得到體現。
制度創新的具體形式表現為循環經濟法律法規體系建設。中國政府應該在已經出臺的生態環境保護法律法規體系的基礎上，盡快研究制定以加速發展循環經濟為目標相關法律法規體系，借鑒發達國家經驗，建立循環經濟激勵政策體系，鼓勵企業循環利用資源，鼓勵民間投資向生態環境領域投入，興辦循環利用資源和資源再生產業。
補償機制是不同地區之間協同保護環境的基礎，目前中國還沒有形成明確的生態環境補償機制，這不利于落后地區發展循環經濟。
2、 將發展循環經濟的政策納入到國家宏觀經濟調控政策體系之中，使之與其他政策相配套。
過去國家的宏觀調控政策主要集中于利用財政政策和金融政策調控經濟總量，很少在總量調控的同時對不同部門和不同類型的企業和產品進行精細的分類調控，因此，在實踐中往往是按照行業、部門和地區采取“一刀切”方式。對于循環經濟發展，其政策應該充分細化，與財政金融政策相協調配套，防止政府不同部門按照部門利益和業績需要“有選擇地”執行。
規模經濟必須強化，沒有規模經濟不可能解決環境問題，分散工業化的模式必須結束。經濟總量增長和污染總量下降是可以做到的。但需要時間和投入。需要解決就業問題。
3、 選擇發展循環經濟的優先領域。
選擇發展循環經濟的優先領域應該遵循以下原則：
第一、應有利于增加就業，至少不與就業發生矛盾。必須在就業、節約資源和保護環境之間尋求平衡。對于環境保護，政府不應該僅僅采取堵住“污染排放出口”的辦法，同時也要引導地方經濟發展，提供和創造綠色就業機會。
第二、 應該以在總體污染排放中所占比例比較大，資源消耗多的行業為優先發展循環經濟的領域。
第三、 針對短缺資源推進資源的循環利用。例如，中國的水資源總體上極為短缺，應優先推進水的循環利用。
第四、 具有較為成熟的循環利用資源技術、資源再生技術的產業領域應優先推進。
4、 發展循環經濟必須在生態環境倫理體系和市場經濟倫理之間建立一套新的循環經濟倫理體系。
循環經濟涉及生產和生活的所有領域，與全社會的所有人的利益都密切相關，因此，必須發動社會大眾，充分認識環境和資源對可持續發展的嚴重制約，使全社會充分認識循環經濟模式對中國可持續發展的重要性，吸引全體居民積極參與發展循環經濟。有必要在中國開展一場發展循環經濟的社會動員，鼓勵非政府組織充分發揮作用。
5、 技術創新在循環經濟發展中具有十分重要的地位。
沒有技術上的可行性，或在現有技術水平下循環利用資源的成本很高，則循環經濟就沒有經濟上的可行性。政府應該大力支持和鼓勵循環經濟技術體系的創新，并應該將其作為政府職能的一部分。目前各國政府關注的主要是高技術的競爭，循環經濟技術不一定是高技術，但它確是人類可持續發展所需要的，帶有很強公益性質的技術，應該受到政府的資助和支持。
6、 加強環境和資源監測的科學化、信息化和網絡化。
發展循環經濟不是目的，而是節約資源，保護環境，實現可持續發展的手段。推進循環經濟需要有效率的政策和科學的管理，真實而充分的信息是提高管理水平，制定正確政策的基礎。目前中國的環境和資源信息缺乏透明度和適時性，不利于循環經濟政策的實施。發展循環經濟因該加強環境與資源監測的科學化、信息化和網絡化。
發展循環經濟：起步艱難
當前中國在發展方面面臨的最大的社會壓力可以概括為就業不足、收入差距過大、環境污染和資源短缺四大問題。然而，這四大問題之間具有相互牽制的復雜關系，解決其中的一個問題可能會加重其他問題。例如，解決就業問題要求加速經濟增長，但經濟增長過快又會加大環境和資源壓力；縮小收入差距不能以犧牲高收入者的利益為代價，應該靠經濟增量的收入分配結構調整來解決，這也需要加快經濟增長；環境污染日益嚴重，資源供給不足日益明顯，要求適當降低經濟增長速度，以便降低潛在的通貨膨脹壓力，而這可能引起更大的就業壓力。我們必須尋求一條既能增加就業，促進經濟增長，又降低環境污染，緩解資源供給壓力的經濟發展之路。循環經濟發展模式正是這樣一種模式。
但是，在實踐中，推進循環經濟也存在諸多障礙。
1、 企業規模小，發展循環經濟缺乏規模支撐。
中國“五小”（小造紙、小化工、小礦山、小鋼鐵、小水泥）企業在中國污染密集型和資源型行業占有很重要的地位。這一特點在落后地區表現得更為明顯。實踐表明，只有實現規模經濟，循環經濟才能得以發展。例如，山東省在幾年前強行關閉了一批年生產能力在5萬噸以下的小造紙廠，在政府的支持下建立了幾個年產量超過20萬噸的大造紙廠，實現了造紙生產能力的規模化集聚，不僅造紙產量得到了很大提高，經濟規模擴大，而且造紙業產生的污染下降了。
2、 尚未形成適合區域性循環經濟網絡發展需要的經濟機制和政策體系。
目前國內的循環經濟主要在企業層次以示范企業的清潔生產為核心，以污染治理和典型企業內部循環利用資源的方式展開。
已經形成的以大城市為核心的循環經濟網絡，主要由有直接利用價值和經濟效益的生產廢棄物回收利用，有直接利用價值和經濟效益的生活垃圾收集、分類回收、再生化處理加工體系組成。這是市場自發形成的，以分散的農民垃圾收集者和集散者組成的不完善的網絡�；臼强梢灾苯淤u錢的“拿走”，不能直接賣錢的“拋棄”，存在對環境的二次污染隱患。
沒有直接利用價值，需要進行深加工處理并且直接經濟效益不高的廢棄物和生活垃圾，還沒有形成循環利用網絡，主要由國有清潔企業收集清運，以直接集中填埋處理或直接向大自然排放的方式處理。一些城市建立了垃圾再生處理設施，但由于缺乏運轉費用而不能運轉。其主要原因是缺乏一種彌補市場外部性的政策體系支持和投融資機制。
3、 觀經濟調控政策與循環經濟發展之間缺乏一致性。
為了解決經濟發展中的資源短缺和環境問題，中央政府把發展循環經濟提到了很高的地位。但在各級政府和綜合經濟管理部門的相關政策中，仍然沒有把發展循環經濟作為整體政策中的一個環節進行具體化落實。發展循環經濟仍然邊緣于主體經濟政策之外。
例如，當前宏觀調控中，中國人民銀行對金融機構實行窗口指導，限制對鋼鐵、電解鋁、水泥等過熱行業的貸款；國家發改委發布關于控制鋼鐵、電解鋁、水泥三行業投資的意見；在對鋼鐵的限制中，并沒區分單純性地擴張生產規模的項目和循環利用資源的項目，而是一律給予限制。其結果是，一些循環利用資源的項目也被卡住了。
4、 未形成適合于循環經濟發展的制度體系和運行機制是循環經濟發展緩慢的根本原因。
適合于循環經濟發展的制度體系，應該包括生態環境要素的定價和有償使用制度，生產者責任延伸制度，消費者責任制度，政府責任制度，等等。促進循環經濟的激勵機制，包括企業資源再生利用的激勵機制，節約使用資源的激勵機制，有效的技術支持機制，等等。不解決制度和激勵機制問題，仍然按照傳統的對經濟管理的認識，把生態環境和自然資源排除在宏觀經濟要素之外去管理經濟，循環經濟發展模式將無法實現，可持續發展也僅僅是理念。
5、 在循環經濟管理方面，中國尚未建立起基本的物質流量表，對于企業和地區進行循環經濟管理缺乏基本的數據信息。
改變這一現狀需要從企業開始，建立基本物質流量表，在此基礎上建立地區和國家物質流量表，這是對循環經濟進行有效管理的基礎。要做到這一點并不容易。全社會的物質流動網絡極其復雜，這需要政府建立一套科學的方法體系，以便能夠對物質流進行監控和管理，并有針對性地采取相應的調控政策。
6、 尚未頒布比較詳細的促進循環經濟的政策清單，對于發展循環經濟還沒有明確的優先領域和產品目錄。
中國推進循環經濟主要還是以環境保護為目標，把發展循環經濟作為從源頭上治理環境污染和保護環境的手段。因此，目前涉及循環利用資源的政策和法規主要體現在環保法律和法規之中，在國家主流宏觀經濟調控政策中，還沒有把發展循環經濟作為基本內容。這也是各項政策缺乏協調的原因之一。
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何謂循環經濟
循環經濟是針對持續的經濟增長對資源和環境壓力而提出的一種新的經濟發展模式，也是指一種新的技術經濟范式。
在技術層面上，循環經濟通過生產技術與資源節約技術、環境保護技術體系的融合，強調首先減少單位產出資源的消耗，節約使用資源；通過清潔生產，減少生產過程中污染排放甚至“零”排放；通過廢棄物綜合回收利用和再生利用，實現物質資源的循環使用；通過垃圾無害化處理，實現生態環境的永久平衡；最終目標是實現經濟和社會可持續發展。
在經濟層面上，循環經濟是一種新的制度安排和經濟運行方式。它把自然資源和生態環境看成稀缺的社會大眾共有的自然福利資本，因而要求將生態環境納入到經濟循環過程之中參與定價和分配。它要求改變生產的社會成本與私人獲利的不對稱性，使外部成本內部化；要求改變環保企業治理生態環境的內部成本與外部獲利的不對稱性，使外部效益內部化，。最終實現經濟增長、資源供給與生態環境的均衡，實現社會福利最大化和社會公平。
在資源與環境的巨大壓力下，中國政府已經把發展循環經濟，建立節約型社會，作為全面建設小康社會的必由之路。
中國循環經濟發展的三個階段
第一階段：20世紀80年代以前。在這個階段，盡管世界上還沒有系統地提出循環經濟的概念，但實際生產中已經具有循環經濟的萌芽。例如，當時的“三廢”利用。
第二階段：20世紀90年代~2002年。其主要特點是，在環境壓力下對循環經濟理論的認識逐步深化。進入20世紀90年代，隨著經濟增長帶來的環境問題日益突出，中國政府和居民的環境意識開始覺醒，治理環境污染開始由末端治理向源頭治理轉變，清潔生產和減少消耗成為環境保護部門關注的重要問題。這一階段，強調以生態規律指導經濟活動，發展經濟生態系統成為解決環境問題的重要手段。
第三階段：2003年起進入到循環經濟理論和實踐推進階段。進入2003年，中國在不斷深化循環經濟理論研究的同時開始加快循環經濟實踐的步伐。但是，從對國內一些省市發展循環經濟的初步調查結果來看，循環經濟在中國的發展尚處于非常初級的階段。全面發展循環經濟還面臨著很多困難。 我國首家循環經濟生態城市試點單位貴陽市已順利完成全國第一個循環經濟生態城市總體規劃和全國第一部循環經濟生態城市地方性法規，并全面啟動循環經濟項目建設。
本報記者 劉子富 攝（來源：經濟參考報）
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