明年一號文件將繼續鎖定三農

　　本報駐京記者　鄧瑾

　　20年來農民收入增長最快的一年

　　今年糧價上漲讓農民增收了600多億元，糧食直補和減免農業稅、農業特產稅讓農民增收了294億

　　正在擬訂中的2005年一號文件很可能將再度鎖定“三農”問題。

　　“一號文件已經成為本屆政府的一個品牌了。”農業部一位官員對記者說。該文件有可能在本月下旬召開的中央農村工作會議上再次討論，并通過。

　　如果說2004年年初中央在18年后再次把中央一號文件回歸農村問題，并出了一道以“增加農民收入”為核心的考卷的話，那么，年底所交的應該是一份相當不錯的答卷。

　　中央農村工作領導小組辦公室原主任段應碧對本報說，今年農業發展可以說是出現了“超常規的增長”，糧食產量轉折性增產，農民收入增速明顯加速，而且兩者的增長幅度都超過了預定目標。

　　在連續5年減產后，今年我國糧食產量第一次大幅增產。據預測，總產量預計會突破9100億斤的預期目標，比去年增產500億斤以上。而且，無論是夏糧、早稻還是秋糧，季季都大幅增產。

　　另外，國家發改委主任馬凱近期透露，農民人均純收入在扣除價格因素后，預計今年的增長將超過6%。按段應碧的估計，全年農民人均收入的增長將超過300元。

　　統計數據顯示，1-3季度我國農民人均現金收入達到2622.2元，扣除物價因素，實際增長11.4%，這是20年來農民收入增長最快的一年，農民收入增幅高于城市人均可支配收入4.4個百分點，這是1997年以來的第一次。

　　段應碧還指出，值得一提的是，有兩個指標是多年來第一次上漲。一是農業收入占農民總收入的比例大幅上漲，并且超過了工資性收入的增長幅度；二是糧食主產區的農民收入也大幅上漲。上半年，糧食主產區農民人均現金收入達到1371元，同比提高13%，增幅為8年來最高。全年的上漲幅度還有待統計數據的最后公布。

　　在段應碧看來，今年農民增收最主要的原因是價格，然后是政策和天氣因素。

　　據統計，今年農民增加的收入當中有2／3來自糧食價格的上漲。國家發改委本月公布的初步統計顯示，糧價上漲讓農民的售糧收入增加了600多億元。

　　毫無疑問，“一減三補”政策是本界政府解決“三農”問題的一個亮點�！耙粶p”是指在5年內全部取消農業稅，同時取消有20年歷史的除煙葉外的所有特產稅；“三補”是指對農民進行糧食直接補貼、良種和農機補貼。

　　就像中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍笑稱的那樣：“中國終于在‘均田’20年后，開始‘免賦’了。”

　　除了中央免除了黑龍江、吉林兩省的農業稅以外，今年浙江、廣東、北京等一些富裕省市也紛紛宣布減免農業稅。至此，全國有1.5億農民擺脫了祖祖輩輩已經交了千百年的“皇糧國稅”。

　　不僅免賦，而且農民樸素地發現，國家不僅不從我這收錢，反而還給我錢。把錢交到農民手中的糧食直補政策，今年總額達到116億元，本質上是對農民的收入補貼。

　　“這116億對農民積極性的調動作用比資金本身帶來的作用更大，農民情緒好多了，干群關系也明顯改善�！倍螒�碧說。

　　整體而言，今年糧價上漲讓農民增收了600多億元，糧食直補和減免農業稅、農業特產稅讓農民增收了294億。

　　明年能否更上層樓

　　預計明年農業和農村經濟將從今年的超常規增長轉變為正常的平穩增長，農民繼續增收難度很大

　　多年未見的好年景能在明年繼續下去嗎？專家們普遍認為，今年農民收入的高增長卻也為明年的增收提出了嚴峻挑戰。

　　前三個季度已經上漲了35.1%的糧食價格估計在明年的上漲余地不大，而且，要在現有的116億元的糧食直補上再提高補貼也不是件容易的事，明年老天爺也說不準。

　　“明年農民增收難的矛盾估計會更加突出，”段應碧坦承，“在這種情況下，預計明年農業和農村經濟將從今年的超常規增長轉變為正常的平穩增長�！�

　　一項政策的出臺往往是多方博弈的結果，正在擬訂中的2005年一號文件以及配套的“三農”政策也不例外。

　　一位參與該文件討論的政府官員私下說，制定這個文件，“難”。

　　簡單地說就是，要錢難，要更多的錢更難，而如果你都“超常規發展”了，想要更多的錢那就是難上加難。

　　農業部門一個矛盾的邏輯是，既希望增產，但也盼減產，因為只有減產才能喚起領導重視。今年一號文件出臺前的一個大背景是糧食產量連續5年下降，供求缺口加大，并引發了對中國糧食安全的擔心。另外，2003年，城鎮居民的人均收入是農民的3.3倍。如果把城鎮居民的福利加進去，實際是6倍。正是基于這樣的現實，中央出臺了一號文件。

　　在今年形勢大好的情況下要再向財政要更多的錢更是力量不對稱的博弈。今年中央取消農業稅政策的出臺就歷經艱難。觀察人士注意到，1月份下發的一號文件中只提到取消除煙葉外的農業特產稅，同時“逐步降低農業稅稅率”，并沒有提到5年內免除農業稅。只是到3月份全國“兩會”召開的時候，這項具有開創性的政策才公布于眾，給公眾帶來了驚喜。

　　但據知情人透露，這項政策之所以沒有在一號文件中體現的部分原因是，反對的聲音太強烈。后來是中央下定了決心，才得以通過。

　　在本月舉行的中央經濟工作會議上，中央再度強調解決好“三農”問題是全黨工作的“重中之重”，任何時候都不能放松。會議指出，明年各項支農措施的力度只能加大，不能減弱；已經實行的政策不能變，已經給農民的實惠不能減，隨著國家財力物力的增強，還要逐步加大支農力度。

　　這些信息表明，明年財政對“三農”的支持水平和今年持平應該沒問題，但專家普遍認為很難繼續大幅度地增加支持力度。

　　據有關人士透露，“提高農業綜合生產能力”將構成2005年中央一號文件的主體內容。既然明年擴大播種面積以及糧食價格繼續大幅度攀升都不現實，那么增產增收的下一個突破口很自然地就轉移到了提高農業綜合生產能力上，而這其中的關鍵又是農田水利基本建設。

　　迄今為止，我國的糧食產量仍然沒有達到1998年5.1億噸的最高水平，所以今年的糧食增產也還屬于“恢復性增產”。土地被占用是原因之一，同時，小型農田水利基礎建設也沒有跟上。很多鄉村仍然在使用大躍進時代興建的小水庫。

　　其實，國家每年在水利建設上的投入巨大。國債每年都安排了28%的資金用在水利建設上，但主要是大江大河的治理，以及修建大型水電站。農田水利也做了，但只修到干渠這一塊。農田水利包括干渠、支渠、斗渠和農渠，但只有修到農渠這一層，水才能流到耕地里面。

　　現實的情況是，干渠以下的都歸地方政府負責。而地方政府對小型農田水利基本建設的投入僅僅從1980年代的23億增加到2002年的28億，扣除物價因素，實際投入是大幅下降的。

　　段應碧說，“現在最需要搞的就是小型農田水利基本建設”。

　　這一點已經得到中央的認可。在12月5日閉幕的中央經濟工作會議上，胡錦濤總書記說，要“采取更加有力的措施，加強農業基礎設施建設，改善農村的生產生活條件”，“提高農業綜合生產能力”。

　　但問題是，錢從哪里來？這可能也是一號文件一個博弈點。

　　“這需要建立一個新的機制。”段應碧說，“我建議，調整糧食主產區和主銷區之間的利益關系。”也就是說，糧食主銷區和國家財政一起拿出錢來，承擔糧食主產區的小型農田水利基本建設的材料費，因為農民出工可以，但出不了錢。

　　既然是糧食主銷區，就意味著糧食有缺口。按照段應碧的方案，福建、天津、上海、浙江、廣東，蘇南、山東等這些糧食有缺口的富裕地區，一斤糧食缺口拿出1毛錢，稍窮一點的拿5分錢，這樣一年可以從糧食主銷區籌資80億，中央再拿20個億。一年100個億。該政策連續實行5年，一個縣一億，可以分到500個糧食主產縣，覆蓋了我國大部分的產糧區。

　　按照段應碧的計算，這筆支出只占到這些地方財政收入的不到1%，有的是百分之一多一點。

　　據悉，段應碧的這個政策建議已經得到了中央的批示，但由于種種原因，現在還沒有具體的政策出臺。

　　“我最希望就是出臺這么一個政策�！倍握f。

　　縣鄉機構改革如何進行

　　中國是否可以像國內外許多專家所呼吁的那樣，把現在的五級政府減為三級政府，鄉村社會則逐步走向自治

　　據透露，明年中央一號文件中仍然提到，要堅持以“多予、少取、放活”的方針來指導“三農”工作。

　　從1950年代開始，中國實行了以農養工的政策，半個世紀后，對農村經濟索取大于給予的情勢并沒有得到根本改變，城市的繁榮一定程度上仍然建立在對農村資源的無償使用之上。

　　但是中國政府顯然已經認識到了這個問題，12月初召開的中央經濟工作會議指出：我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。我們應當順應這一趨勢，更加自覺地調整國民收入分配格局，更加積極地支持“三農”發展。

　　中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副所長高培勇近日在接受媒體采訪時稱，明年政府可能會大幅度削減目前為7%的農業稅，也很可能提前取消農業稅。

　　據統計，中國一年農業稅收入約500億元。如果不交稅，那這部分錢將化為農民的收入。

　　這也意味著政府的機構改革將要提速，無論是主動的還是被動的。

　　根據很多專家的調查，以往絕大多數鄉鎮政府約90%的功能都是在收糧征稅。今年糧食市場已經全面放開，明年農業稅如果退席的話，那鄉鎮政府的功能主要只剩下計劃生育了。享有一級財政的鄉鎮政府何去何從？更為緊迫的是，全國4萬多個鄉鎮約20多萬負責收稅的農稅干部將何去何從？

　　湖北省的一個鄉財政所——濱湖辦事處財政所的所長吳孔斌對記者說，像他們這樣的鄉鎮農稅干部是“一個保證，四個不保證”，即他們保證完成國家的農業稅征收任務，但國家卻沒有為他們提供基本的養老、醫療等保險。他們現在最擔心的是，如果他們失業了，該怎么辦？

　　湖北省財政廳的官員對記者說，當今年全國“兩會”期間溫總理宣布5年內取消農業稅的時候，他們把這看作是本屆政府進行機構改革的一個信號。

　　在弱化鄉政府職能的同時，安徽、湖北等省也正在進行“鄉財縣管”和“縣財省管”的改革試點。

　　這些改革措施都是試圖回答一個問題：即中國是否可以像國內外許多專家所呼吁的那樣，把現在的五級政府減為三級。

　　中國財稅專家、華盛頓大學的黃佩華教授指出，中國政府的層級達到五級，為世界之最。世界上只有少數幾個國家實行三級行政管理體制，有些國家只有兩級。

　　而中國包括“三農”問題在內的許多難題，都與上層建筑和小農經濟的經濟基礎不相匹配有關。簡單地說，就是農民養不起村官。

　　據統計，縣鄉財政供養人員近3000萬人，約占全國財政供給人員的70%，但縣鄉財政本級的財政收入卻只相當于全國的20%。很多專家都曾經指出，由于1994年實行的分稅制提高了中央政府的財政收入比重，同時省和市級政府的財力也有集中趨勢，只有縣鄉兩級財政收入比重在下降。而財力上收的同時，事權卻下劃，導致了省以下地方政府，特別是縣鄉政府的支出責任和收入資源不相匹配。

　　黃佩華教授指出，中國省級以下政府支出責任非常沉重，在縣鄉兩級政府尤其如此，兩級政府共同提供了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出，和55%-60%的醫療衛生支出。市／地區和縣級市提供100%的失業保險、社會保障和福利支出。除轉軌經濟外，在其他國家，通常由中央政府和省級政府負責教育和醫療衛生，社會保障和福利幾乎都是由中央政府提供。

　　“由此看來，在大多數傳統農區，近期乃至中期適應農村基層需要的，只能是自治和合作性質的治理�！睖罔F軍說。

　　同時，段應碧指出，在政府職能沒有轉換之前，要完全實現村民自治很難。自治組織村委會往往演變成對上級政府而不是對村民負責的“準政府”。

　　“實現真正的村民自治有難度，我們必須認識到這一點�！倍螒�碧說，“但這并不等于說不堅持這個方向，我們要往這個方向走，但是只能逐步推進。”