20 世紀 80 年代后期以來 , 美國貿易政策的一個突出變化 , 就是一改過去對雙邊及區域自由貿易的漠視,而采取多邊、區域及雙邊并重的政策。尤其是近兩年來 , 更是四面出擊 , 逐步推進 ,以美國為中心遍布全球的一個雙邊及區域自由貿易協定(FTA) 網絡正在計劃和形成之中。
一、最新進展及動因
2002 年 8 月 , 美國總統布什終于簽署 2002 年貿易法 , 這項來之不易的貿易促進授權(TPA)為美國對外快速談判奠定了國內法律基礎。該法第 2103 條規定 , 國會對總統的貿易促進授權期限至 2005 年 6 月 1日 ,必要時可再延長兩年。貿易促進授權包括針對其他國家簽署的 FTA 協定 , 以及在 WTO 談判架構下所簽署的多邊協定。
盡管鋼鐵關稅和新的農業補貼激起了全世界的不滿 , 損害了美國的信譽 , 但當布什政府獲得 TPA 后,馬上開始對其他國家大肆鼓吹自由貿易的利益 , 并轉而采取進攻性的自由化戰略。2003 年 ,美國行政部門最大限度地利用了TPA，在多邊層次積極促進 WTO 全球貿易談判 , 在區域層次推進 FTAA (美洲自由貿易區) 談判,在雙邊則簽署了與智利和新加坡的FTA 協定 , 隨后發動了與 12 個以上國家的 FTA 談判并宣布與另外 8 個國家進行FTA談判的意圖 , 使 2004 年成為 FTA 談判最忙碌的一年 (見表 1)。
在美國目前已經簽署的 FTA 協定中 , 除了與以色列、加拿大及約旦的雙邊 FTA 外 , 其余都是近兩年談判達成的,而且美國從談判到簽署 FTA 的周期也有縮短趨勢。美國貿易戰略調整的基本動因有：
(一) 全球區域經濟一體化進程加快對美國構成競爭壓力。90 年代以來 , 全球范圍內區域貿易安排的數量急劇增加,涉及領域也不斷擴大。歐盟在歐洲擴大的同時 , 也將目標投向美洲 , 尋求跨區域的談判對象 , 并意圖在 10 年到20年的時間內在美洲發展一個類似于美洲自由貿易區的一體化組織。歐盟與墨西哥達成的綜合性 FTA 于 2000 年 7 月 1 日生效,并同時與南方共同市場國家及智利進行 FTA 談判。隨著歐盟影響的日益增強,對美國在世界特別是在美洲的政治經濟地位構成競爭。亞太地區也一改過去不積極態度 , 對各種形式的區域貿易安排表現出不斷高漲的熱情,并在 APEC 的基礎上 , 探討建立更緊密的經貿安排。在拉美地區,中美洲共同市場、加勒比共同市場、拉丁美洲一體化聯盟、南非共同市場、安第斯集團等區域貿易合作也較為活躍。因此,美國貿易政策的制定和調整不能不考慮上述國際環境的變化 , 在 2003 年 7 月時 , 全球生效的 FTA 總數有 150 個,而美國僅有 3 個。越來越多的 WTO 成員介入到 FTA 談判中 , 美國已無法抵制這種潮流,只有選擇加入其中才能更好地駕馭趨勢的發展。
(二) 強化美國在世界貿易體系及規則制定中的領導權。隨著區域貿易安排的增多和擴大 , 這些區域性的規則,有可能與美國的做法及慣例不符 , 這些規則也可能會影響到多邊規則的制定,及增加交易成本或不符合美國利益。美國希望通過綜合性、高標準的 FTA 談判 , 為世界其他 FTA 建立提供可供模仿的美國模式,從而強化其在貿易規則制定中的主導權。
(三) 美國對多邊貿易體制的控制力減弱。隨著多邊貿易體制的發展 , 美國在其中的控制力有減弱趨勢,這不符合美國的安全利益。突出表現在：
第一 , 自從 1967 年肯尼迪回合以來 ,GATT/WTO 僅達成了兩個綜合性的貿易協定 , 即 1979年的東京回合協定以及1994 年的烏拉圭回合協定。盡管這兩個協定對全球貿易的影響是任何雙邊及區域協定所無法比擬的,但其談判過程往往是漫長、曲折及充滿不確定性。
第二 , 隨著 WTO 成員數量的增加和多樣化 ,WTO 達成協議的難度也更大。
第三 , 從 WTO 的決策機制看 , 美國并沒有比其他成員具有更大的決策權。WTO 要通過一項重要的決策需要在147個成員間達成共識 , 而要否決一項重要決策只需一個成員即可 , 且不管這個成員經濟規模有多大 ,及是政治還是經濟的原因。
第四 ,WTO 爭端解決機制對其成員國內貿易政策的約束力日益增強 , 美國在爭端解決中屢屢敗訴,使美國國內政治對多邊貿易體制產生強烈抵觸 , 甚至有人聲言要退出 WTO。
第五 , 西雅圖會議失敗后 , 美國國內不愿意被動接受 WTO 對美國開放市場提案的否決 , 也不愿意坐等多邊談判奇跡的出現,更不希望把所有可交易的雞蛋都放在多哈回合一個籃子里。因此 , 美國轉而從雙邊及區域尋找突破口 , 即使多邊談判沒有進展或失敗,FTA也可以成為一個重要的安全閥和補償。
(四) 美洲自由貿易區 (FTAA) 不斷擱淺。美國非常重視 FTAA 的組建,因為它使美國可在自己的半球搭建一個更好施展抱負的舞臺。但由于這個北美最大的經濟體與南美最大的經濟體巴西之間對FTAA的基本結構方面的巨大分歧 , 使 2003 年的邁阿密會議除了使雙方同意保持不同意見外 , 沒有達成任何協議。從目前美洲各國FTAA對農業補貼的分歧來看 , FTAA 的未來并不比多哈回合談判明確 , 或許得等到多哈回合談判結束時 FTAA才有望建成。邁阿密FTAA 部長會議上 , 在達成自助餐式的框架協議的同時 , 美國宣布發動一系列新的雙邊 FTA 談判 ,試圖與西半球 2/3以上國家簽署次區域或雙邊 FTA。這進一步表明了美國貿易戰略的轉變。
(五) 通過 FTA談判彌補多邊談判的不足。現在的自由貿易協定已經不僅僅是貿易問題。FTA已成為美國實現眾多非經濟目標的工具。美國目前簽署的 FTA協定的一個重要特點就是標準高、綜合性強 ,所有協定均包含有勞工標準及環境保護等啊。尚未涉及的條款。通過 FTA 的運作和實施 ,可以實現多邊談判難以達到的目標。
(六) 因應其他貿易伙伴 FTA 實施產生的貿易轉移效應。如果區域一體化發展趨勢持續下去 , 這些不包括美國在內的FTA協定會使美國的出口商在這些國家市場上處于競爭劣勢,同時使美國貿易談判目標的成果復雜化。因為即使美國廠商可能是世界上特定地區生產效率最高的,也必須克服享受零關稅或其他優惠措施的外國廠商的競爭優勢。美國公司為避免較高壁壘 , 可能會去國外投資 , 使美國國內就業機會喪失,并傷害美國國內廠商和工人的利益。
根據美國國家制造業協會的數據 , 自從智利于 1997 年起開始進攻性 FTA 談判以來 , 美國由于沒有與智利簽定FTA,美國出口商面臨的是 6% 的統一關稅 , 而歐盟、加拿大、巴西等國的出口商卻以零關稅進入智利市場 ,使得美國的小麥、大豆、谷物 ,紙制品 , 塑料及建筑設備等逐步失去在智利的市場份額。另外 , 在美國與中美洲國家簽定 FTA 前 ,這一地區已經有 20多個貿易協定 , 包括對來自墨西哥、加拿大、智利和一些南美國家的優惠安排,使美國出口商在這一地區處于一定劣勢。而消除這種不利影響的最佳選擇 , 就是更有效地進行雙邊、區域及多邊貿易談判,建立一個相互支持的、穩定的貿易協定網絡。
二、戰略目標及途徑
美國的貿易戰略 , 即通過一系列雄心勃勃的貿易議題和談判計劃 , 創造一個“競爭性自由化”環境 , 給自由貿易注入新的政治動機,從而成為一種攻勢 , 實現美國的戰略目標。FTA 談判本身不是目的 ,而是美國實現其廣泛的經濟、政治及安全目標的途徑和戰略。
(一) 作為促進經濟發展的途徑。在目前多邊自由化停滯不前的情況下 , 美國國內更多的人認為 ,FTA總體上可以為美國經濟注入新的競爭和活力 , 增加經濟規模 , 創造一個更加一體化的生產過程 , 使要素配置更為合理,特別對服務部門如電訊、金融服務和運輸等領域的意義更為突出。
(二) 作為剌激競爭和激發更為廣泛的多邊談判工具。隨著 WTO 成員數量的增多及多樣化 , 在所有147個成員中達成共識變得更為困難。談判者被迫考慮所有成員可以接受的最低標準。美國試圖利用FTA對多邊談判構成機制性的競爭。美國將選擇有相近意愿的國家形成聯盟 , 談判 FTA, 或至少表達談判的意愿 ,從而對那些愛唱反調的WTO 成員發出信號 , 如果他們不愿意嚴肅地談判以削減貿易壁壘 , 美國將會追求多邊體制之外的FTA,從而利用杠桿作用分化那些“不聽話”的 WTO 成員。美國的 FTA 伙伴將可能成為其在 WTO 及 FTAA談判中的聯盟。另一方面, 與一個成員或一個抱負相近的小集團的談判可以達成更有意義的自由化方案 ,特別是為未來談判中的一些困難和敏感領域做好先行準備 ,從而提供符合美國利益的模式。
(三) 優先談判對象的選擇。在眾多希望與美國達成 FTA 協定的競爭者中 , 如何設定優先談判對象。分析美國現在和潛在的FTA伙伴 , 可以看出 , 美國選擇的 FTA 談判對象一般具有高度戰略地位及良好的外交關系。例如 ,以色列是美國在中東地區的重要盟友,用以遏制伊朗、伊拉克及國際恐怖主義的擴張。韓國則可以用以圍堵布什總統眼中“邪惡國家”之一的朝鮮的殺傷性武器擴散。澳大利亞、智利、新加坡都是美國發動反恐戰爭的堅定支持者。美國非常重視與泰國的FTA談判 , 因為這是美國東盟談判計劃 (EAI) 的一個步驟,希望以此為東盟國家建立一個有吸引力的樣板。而已經簽署的與約旦及摩洛哥的自由貿易協定則是中東自由貿易區(MEFTA)框架的組成部分。美國在各地區確定不同的重點國家 , 這些國家對于推進美國的地區戰略 , 具有舉足輕重的地位。
為使 FTA 的利益最大化 , 美國選擇其FTA伙伴時還要考慮：能夠對美國國內市場注入競爭活力和海外出口機會；是本地區改革的先鋒和領頭羊,而這一地區成功改革的模式是美國所需要的；能夠成為以后談判的樣板；有助于美國式民主和價值觀的推廣等。雖然 , 在美國新的FTA伙伴名單中 , 都是經濟上的輕量級選手 , 沒有一個是經濟總量排在世界前 10 位的。但根據美共和黨 2004 年政治綱領,美國已經締結 FTA 及正在談判的共計 22 個國家 , 作為一個整體 , 已經成為美國第三大出口市場 , 經濟購買力達到2.5萬億美元。而且 , 按目前的談判速度 , 美國的 FTA 網絡對美國及世界的影響也會隨時間而增加。
(四) 作為美國推進地區戰略的工具。作為推進地區發展戰略的工具 , 美國的通常做法是 , 先確定地區總的 FTA 發展目標,然后再由易到難、以點帶面、分階段、分步驟地推進 , 首先與重點國家簽定雙邊 FTA, 最后再將這些雙邊FTA融合成為大的區域性的自由貿易區。
美國的中東戰略反映了美國的安全利益及反恐新思路。體現了美國 FTA 戰略中廣泛培養及循序漸進的原則。首先,美國積極支持中東地區和平國家加入 WTO；其次 ,與條件成熟的國家達成貿易投資框架協定(TIFAs),與感興趣的國家談判正式的雙邊投資協定 (BITs)；在以上協定基礎上 , 談判綜合性的FTA；這些雙邊協定最終將擴大成為次區域的協定, 在 10 年內 , 將這些次區域的協定融合成為美國中東自由貿易區。
美國在西半球的戰略也是分三步走：首先 , 在 FTAA 內 , 建立美洲 34 個國家共同的權利和義務；其次 , 鼓勵FTAA內部希望進一步自由化的國家 , 參與更高水平的市場開放承諾。美國的做法是 , 先與 2/3 的西半球國家簽署雙邊FTA,再將雙邊談判逐步擴大到諸邊談判中；隨著時間的推移 , 貿易自由化的動態效應將使那些不積極的國家 , 看到參與國的利益而改變態度,融入到一體化中 , 從而最終實現美洲經濟一體化。
另外 , 美國對于有戰略考慮的發展中國家來說 , 通常的做法是 , 首先給予伙伴國家單邊優惠,然后談判所謂的“貿易投資框架協定”, 在此基礎上 , 將單邊的優惠轉變為互惠性的雙邊自由貿易協定。
(五) 作為推廣美國民主、價值觀和維護安全的工具。美國也會將 FTA與其對外援助一起作為胡蘿卜獎勵給那些與美國合作并表現好的國家, 為其他國家做出榜樣。美國相信 ,強大的國家需要有健康和穩定的鄰居。如果自己的鄰居不斷制造麻煩 , 出現問題 , 美國也難以安寧, 更難以插手其他地區的事務 ,以追求其全球目標。FTA 可以幫助欠發達國家鎖定并使現行改革機制化,確保美國投資者獲得一個持久的自由化承諾。美國與中美洲國家自由貿易協定 (CAFTA) 簽定時 , 在美國國內產生了激烈的爭論,有人認為協定沒有達到美國的期望。但事實上 ,CAFTA 不僅是貿易談判 , 也是美國強化民主和促進該地區發展的計劃 ,美國從CAFTA 中獲得的利益難以用美元量化。中美洲與墨西哥相鄰 , 是 NAFTA 向南擴展的第一步。 20 年以前,這是西半球最令美國棘手的地區。CAFTA 作為一張優惠票 , 以獎勵該地區的民主政治改革并鞏固依然很脆弱的民主,這對美國國家利益至關重要。
三、啟示
(一) 任何國家都無法漠視和抵制雙邊及區域經濟一體化趨勢。雙邊及區域經濟一體化在全球的發展表明 , 這種趨勢并非轉瞬即逝的潮流,而是有著內在深刻的發展動因。即使是美國這樣實力強大的國家也無法漠視和抵制這一趨勢,而只能順應并試圖駕馭其發展。美國貿易政策的調整和轉變雖然有些遲緩 , 但近年來美國作為后起之秀推波助瀾的熱情卻不斷升溫,大有不鳴則已 , 一鳴驚人的架勢。這是因為美國已感受到其中的利益所在。
(二) 自由貿易協定是服務于國家安全及整體貿易戰略的工具。美國談判自由貿易協定的目標很明確 , 并不是為談判而談判 ,FTA只是實現美國目標的一個工具而已。美國在制定貿易談判戰略時 , 始終有一個清晰的目標 , 每一個協定的談判都不是孤立的,而是地區經濟一體化戰略體系的一個環節和步驟 , 是與多邊、區域及其他雙邊協定談判相協調和相促進的,是服務于地區戰略和經濟安全等整體利益的。
(三) 高效的貿易談判機構及決策機制是 FTA 談判的國內基礎。美國近年來之所以在雙邊及區域貿易談判方面取得令人矚目的進展,一個重要原因是貿易促進授權程序授予美國總統快速立法權,以因應快速變遷的國際經貿大環境。該程序包括：總統談判一般權限、與國會協商、及時簽署協定、提交國會批準及向國會報告等貿易談判決策程序。
在 FTA 談判過程中行政部門必須加強與國會的聯系及報告 , 避免總統談判、國會否決,政府、國會不一致情況而影響談判效率及結果。美國談判代表在談判桌上所提出的議案是行政部門與國會協商的共識 , 在這一階段,其他國家較難針對行政部門或國會分別游說 , 改變美國談判立場。國會對已簽署的貿易協定或實施法案不得提出修正案,且應不經辯論而表決是否同意或拒絕 , 經表決后不得提議重新考慮。
貿易促進授權為美國政府快速談判貿易協定奠定了國內法律基礎。如果美國國會及行政部門不能對美國貿易政策目標及貿易談判授權達成一致,貿易談判是不可能完成的。因此 , 貿易官員必須有一個強大的國內支持基礎 , 清晰而一致的目標及足夠的靈活性,才能有效進行談判。而一定的監督機制又能保證貿易談判的質量及目標 , 減少隨意性和資源浪費 , 降低談判成本。
(四) 雙邊及區域經濟一體化政策預警過程是貿易談判過程中的一個重要環節。美國行政部門在決定是否對外談判或簽署 FTA及貿易協定前, 應向美國國際貿易委員會 (USITC) 征詢建議 , 經 USITC及產業、政府、學術界進行經濟、商業、國家安全等影響評估 ,并進行 FTA 談判準備事宜等工作。USITC應就產業、產品競爭條件、就業、利潤、生產等情況進行調查 , 舉行聽證會,向總統提出建議。總統應就協定向農業部、商務部、國防部、勞工部、國務院、財政部、美國貿易代表等部門尋求意見,并舉行聽證會尋求私人部門的意見。總統并應建議貿易政策與談判顧問委員會提供總統政策建議,成立一般的部門或專門委員會提供一般建議。美國國會本身也會針對 FTA 相關問題進行研究 , 包括國會如果不批準貿易協定,其政策涵義及影響如何 , 是否有其他替代方案等。因而 , 從雙邊及區域經濟一體化戰略的規劃 , 到具體談判及協議的簽署,以及最終協議的實施對企業產生影響 , 整個過程事實上政府始終不斷地對產業部門及社會發出政策預警 ,以便其最大限度地利用協議帶來機遇, 并盡可能地規避協議帶來的風險。
(五) 雙邊及區域經濟一體化政策事后評估機制將為未來政策及談判提供借鑒。USITC 及USTR還就雙邊及區域經濟一體化、多邊貿易協議的實施對美國經濟及具體產業、產品競爭條件、就業、利潤、生產等情況進行調查 , 舉行聽證會,向總統及國會提出事后評估報告 , 并就下一階段的工作提出具體明確的建議 , 保證相關貿易協議最大程度符合美國利益。
(六) 近期中國尚無可能成為美國 FTA 談判“候選”對象。從目前美國政府的貿易談判議程和 FTA 伙伴的選擇標準看,中國還不可能成為美國 FTA 談判的“候選”對象。首先 , 美國目前對中國的工作重點是督促中國履行 WTO 承諾；其次,美國在很多方面都把中國看成競爭對手 , 而非聯盟。第三 , FTA 作為美國地區戰略和外交政策的工具 , 政治利益為優先考慮的目標,而非經濟上的重量級選手。這也是美國為什么與澳大利亞簽定 FTA 而把新西蘭排除在外的原因。
(七) 美國 FTA 談判戰略使中國的地區經濟一體化政策目標復雜化。2001 年中國和東盟領導人一致同意于未來10年內建立中國－東盟自由貿易區。2002 年剛獲得 TPA 的布什總統即提出東盟談判計劃(EAI), 并要求美國政府盡快在5年內與東盟 10 國建立“美國－東盟自由貿易區”。與中國戰略所不同 , 美國首先與新加坡簽定 FTA,并幫助柬埔寨和越南爭取盡快加入WT0, 與馬來西亞等國家簽定 TIFA 框架以解決雙邊貿易中存在的問題 , 與已有 TIFA的泰國進行 FTA 談判 ,試圖為其他東盟國家建立先行模式。美國的步驟是在與東盟國家分別簽定 FTA 的基礎上 ,最終建立美國、東盟自由貿易區。2003 年 9月 , 中國與中亞 5 國簽署了加強經濟合作的條約。2004 年 6 月 ,美國貿易代表佐立克與 5個中亞國家：哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦分別簽署了貿易與投資框架協議 ,也就是為未來 FTA談判做準備。
由此可見 , 美國在東盟及中亞國家中的滲透 , 與中國形成一種競爭局面 , 可能降低東盟及中亞國家與中國組建自由貿易區的熱情,使中國與這些國家的一體化進程受到挑戰 , 同時使中國區域經濟一體化政策目標日益復雜化。
作者：王紅霞 博士 商務部 研究院 美大研究部（信息來源：貿研院子站）
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