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一方面是大量的非法開采，造成資源浪費、環境破壞；另一方面則是吃肥丟瘦，采易棄難。造成這一現象的根本原因在于煤炭資源產權的不清晰
煤炭又被稱為“黑金”，足見其珍貴。但煤炭在開采中卻存在嚴重的資源浪費現象。我國煤炭資源平均回收率在40%左右，比世界其他主要產煤國低約25個百分點。國家煤礦安全監察局調度中心潘偉爾博士在接受《經濟參考報》記者采訪時說，根本原因是煤炭資源配置不科學不合理，煤炭資源市場化配置制度改革滯后。
煤炭資源配置市場化改革滯后
潘偉爾博士說，目前，我國煤炭資源配置中非市場化因素占主導地位，以行政手段配置為主。煤炭資源配置不科學不合理的現象主要表現在以下幾個方面：
煤炭資源市場化配置改革滯后。雖然我國煤炭資源有償使用的法律法規框架已基本建立，但這些法律法規僅僅對獲得煤炭資源探礦權和采礦權（人們習慣稱此兩權為礦業權）后的有償使用做了規定，而沒有對政府必須用市場化手段配置探礦權和采礦權進行規定，因而談不上科學合理的礦業權定價標準、煤炭資源評估標準和礦業權招標程序與規則，更沒有相應的管理機構。煤炭資源市場化配置的步伐遠遠落后于包括煤炭價格體制改革在內的經濟體制改革的步伐，以致于許多人還將煤炭資源這種特定資產仍當作“公共資產”，而不是經過市場化配置后的產權歸屬清晰的非公共資產。顯然，這一狀況不適應煤炭產業、能源產業和國家改革與發展的需要。
潘偉爾分析，用資源稅來調節國家煤炭資源級差收益，有不合理之處。資源稅制的根本缺陷是沒有與資源回收率掛鉤，不利于保護性開采煤炭資源的宏觀調控目標的實現。因為20世紀90年代開始征收的以煤炭銷售量為稅基的資源稅稅制，不僅不能調節煤炭資源自然狀態真實的級差收益，而且在客觀上助長了煤礦企業“吃肥丟瘦”，采厚丟薄，為追求高產量而降低資源回收率。既達不到節約資源的目的，也沒有為采礦投資者創造公平的競爭環境。 工人們在地上揮鍬裝煤，井下卻空無一人。一種煤炭開采新技術“鉆孔水力采煤法”日前在江西新余市下村鎮煤礦試用取得成功。這種技術可有效減少投資，減少環境污染，避免生產事故，在瓦斯富集或地下水豐富的煤礦區具有廣闊的應用前景。（本報記者宋振平攝）
顯然，目前的煤炭資源配置現狀缺乏公平和效率標準，難以保證國家煤炭資源配置市場化改革目標的實現。煤炭資源配置不科學不合理的后果是高資源代價、高生命代價和高環境代價的低質量煤炭供應。其主要表現是：
國有煤礦占有優勢資源而非國有煤礦開采劣勢資源。國有煤礦的煤炭資源“得來全不費工夫”，有的企業占著資源沒有資金開發，還要搞所謂的煤炭資源戰略儲備，使其煤炭資源儲采比過高。而非國有煤礦雖有資金卻沒有資源開發，使其煤炭資源儲采比過低。就連外資和中外合資煤礦企業也占有的資源區的核心塊段，內資非國有煤礦卻難以進入。這不僅加劇了不同所有制煤礦之間的資源矛盾，增加了資源糾紛，而且為國有煤礦煤炭資源的權利尋租提供了土壤和氣候，導致腐敗。
掠奪性開采，浪費資源，采礦秩序混亂。一方面，一些煤炭投資者找不到煤炭投資點，就“偷”資源，“搶”資源，掠奪性開采，優質煉焦煤和優質無煙煤等稀缺煤種更是首當其沖。導致大量的非法開采，造成資源浪費、環境破壞和煤礦事故多發。另一方面，對于國有煤礦（國有重點煤礦和國有地方煤礦），礦產資源是行政分配來的，缺乏保護性開采煤炭資源的壓力，沒有壓力就沒有保護性開采煤炭資源的動力，合理開采資源就難以成為其自覺行為。近年來我國國有重點煤礦、國有地方煤礦和鄉鎮煤礦的資源回收率分別在50%、30%和20%徘徊，而國際上主要采煤國煤炭資源平均回收率在60%以上。
國家煤炭資源所有權虛置，所有權收益流失。《礦產資源法》明確規定：礦產資源屬國家所有，由國務院行使對礦產資源的所有權:探礦權和采礦權實行有償取得制度。據了解，各地煤炭礦業權使用費的政策并不統一。目前，包括國有煤礦和非國有煤礦在內的大部分煤炭資源礦業權是虛置的。煤礦在并購、分立、重組改制中，煤炭礦業權沒有納入或沒有完全納入資產管理中，導致國家煤炭資源所有權虛置，所有權收益流失。
損害煤炭投資環境，阻礙煤炭投資。由于非國有資本難與國有煤礦公平競爭資源，只好另找投資點。與其他行業比，目前我國煤炭行業的外資煤礦很少。其中一個重要原因是我國煤炭資源礦業權歸屬模糊。
煤炭資源市場化配置不規范。近幾年，一些地方已開始煤炭資源礦業權招標拍賣，但卻沒有國家統一的煤炭資源評估標準、煤炭資源價格定價標準和招標拍賣程序。沒有游戲規則就做游戲，其結果的公平性令人生疑。
煤炭資源市場化配置改革滯后的原因
為什么我國煤炭資源配置市場化改革滯后？潘偉爾說，計劃經濟的傳統觀念是主要障礙。
首先，“國有資本理應壟斷煤炭資源”的認識阻礙著煤炭資源配置市場化改革。目前，不少人對煤炭資源的產權屬性和市場經濟體制改革認識模糊，認為煤炭資源是國家的，理所當然就該由國有資本開采，就該用行政手段配置。
其實，按照我國分配制度由按勞分配改為按生產要素分配的改革方向，煤炭資源這一生產要素理應參與分配。我國經濟體制改革的根本內容之一是發揮市場在資源配置中的基礎性作用。煤炭資源市場化管理就是充分發揮市場在煤炭資源配置中的基礎性作用。市場化手段是提高煤炭資源配置效率的基礎，其本質是煤炭資源資產化管理，其核心是煤炭礦業權產權化管理。我國的煤炭資源歸國家所有。國家對煤炭資源擁有所有權。煤炭資源配置改革實質是確立煤炭資源產權的交易。同其他產權交易一樣，煤炭資源礦業權交易需要公平、公開、公正，沒有姓“公”姓“私”之分。
其次，以規劃作為資源配置手段的行政思維阻礙著煤炭資源市場化配置改革進程。一些人認為，不能讓非國有煤礦進入國家規劃的礦區內。過去，我國煤炭資源規劃主要對國有煤礦而言，對于鄉鎮煤礦等非國有煤礦的資源配置很少甚至沒有規劃。在改革不斷深入的今天，這種計劃經濟思維阻礙了煤炭資源配置改革。煤炭規劃理應包含國有和非國有資本在內的所有資本對煤炭資源礦業權公平競爭內容。
另外，“國有煤是老大”的思維阻礙了煤炭資源配置市場化進程。一些人提出，整裝煤田煤炭礦業權只能屬于國有煤礦，提出要制止整裝煤田被瓜分，制止煤炭資源被招標拍賣。顯然，這是計劃經濟時期的國有煤礦壟斷資源的思維。無論從技術還是從管理講，這都是與改革方向相背離的。煤田是一個很大的概念。一般地講，按煤炭資源分布由多到少的排列順序是：一個煤田（煤產地）可以分為若干個煤礦區，一個煤礦區可以劃分為若干個井田。眾所周知，鄂爾多斯煤田是世界級的大煤田，其跨山西、陜西、內蒙、寧夏和甘肅等省區，含煤面積上萬平方公里，總資源/儲量上萬億噸，約占我國煤炭資源總量的1/5。從經濟能力上講，誰有能力開發這個大煤田？國有煤礦有能力獨自開發這個大煤田嗎？顯然沒有。又如，大同煤礦集團所在大同煤田的資源能只讓大同煤礦集團開采嗎？2003年大同煤田國有煤礦原煤產量約占全煤田的2/3，而非國有煤礦的比例高達1/3。國有煤礦有能力去生產這1/3的原煤產量嗎？國有煤礦中的大同煤礦集團的原煤產量約占全煤田的55%，還存在大量的安全欠賬和職工生活欠賬，在這樣的情況下，他有能力去開發整個煤田嗎？顯然不能。從市場公平競爭講，資源被瓜分、市場被瓜分，這是市場經濟體制的內在要求。市場經濟的本質就是競爭，就是合理瓜分、優化配置資源。再從科學發展觀看，過去和現在的大部分大中型煤礦都是國有煤礦，據了解，過去和現在有不少大中型煤礦為了“高產高效”，機械化、自動化采煤，而對礦區中不適合于機械化、自動化開采的薄煤層、不穩定煤層丟棄不采，造成了驚人的煤炭資源浪費。按國有煤礦壟斷資源思維，即使丟棄、浪費這些資源，也不讓非國有煤礦去開采利用這些資源。顯然，這種資源配置思路是與科學發展觀背道而馳的。目前，煤炭資源配置改革中的不規范問題，只能靠深化改革來完善，而不能停止改革。
一些人不許非國有煤礦進入大中型煤礦項目開發的另一個理由是，非國有煤礦浪費資源。其實，這是一種所有制偏見。從實際情況看，在北方富煤省區，鄉鎮煤礦浪費煤炭資源現象嚴重，而在南方缺煤省區，鄉鎮煤礦的資源回收率非常高。例如，重慶市萬州、永榮等地的鄉鎮煤礦開采極薄煤層，其回收率比國有煤礦高。主張國有煤礦壟斷資源而限制非國有煤礦進入大中型煤礦項目的真正原因在于，一些人習慣于憑借手中的權力，進行權力尋租。
煤炭資源配置呼喚加快改革步伐
煤炭是不可再生資源，我國人均煤炭資源占有量很少，經不起浪費。目前我國煤炭資源配置中，不充分競爭與過度競爭同時存在，這一矛盾導致大量的煤炭資源被浪費。煤炭資源市場化配置改革的步伐越慢，浪費的資源越多，時間成本越高。按未來17年煤炭產量與資源回收率測算，如果資源回收率從目前的40%提高到50%，可節約煤炭儲量200億噸！此數大于2002年末法國和兩個韓國的煤炭可采儲量之和！
更重要的是，我國是世界上煤炭需求增長最快的國家，未來十幾年還將如此。如果按2020年我國原煤需求量27億噸算，未來17年生產原煤約400億噸，需要建礦煤炭儲量大于800億噸。但目前可用于建礦的煤炭儲量僅約400億噸，儲量嚴重不足。因此，需要加快煤炭資源市場化配置改革，使探礦權、采礦權獲得者有充分時間進行煤炭地質勘探，為新煤礦建設提供足夠的儲量。
潘偉爾說，從我國煤炭資源配置現狀和國際經驗看，加快煤炭資源市場化配置改革的核心內容有二。第一，使國有資本和非國有資本等投資主體在煤炭資源市場競爭中的地位公平；第二，改革現行脫離煤炭資源自然狀態的資源稅費制度和按礦區面積收取資源礦業權利金的制度，而將煤炭礦業權同煤炭自然狀態的資源價值緊緊掛鉤。煤炭資源市場化管理最重要的兩個環節是煤炭資源礦業權定價和煤炭資源礦業權招標拍賣。兩者是礦業權交易是否公平的關鍵。
潘偉爾提出，加快煤炭資源配置市場化改革步伐的思路是：徹底摒棄計劃經濟思維模式，由目前的注重開采后管理全面轉向開采前管理，由目前的計劃經濟手段不公平配置全面轉向市場公平競爭。對全國所有的煤炭資源都實行資產化管理，即由傳統的實物量劃撥改革為新型的價值量競爭。煤炭資源礦業權是國家所有權派生出的占有權、使用權的產權，應使其歸屬明晰、權責對稱、流轉順暢和受到保護，消除國有資本在煤炭資源配置中的特權，國退民進，達到國有資本和非國有資本公平競爭、煤炭資源高效配置的目的。
加快煤炭資源市場化配置改革的辦法是：（1）修改《礦產資源法》等有關法規和規劃，廢除《鄉鎮煤礦管理條例》，從資源配置法規層面確立鼓勵各投資主體公平競爭的環境。（2）借鑒國際煤炭資源配置經驗。取消按面積收取采礦權使用費的規定而提高資源補償費費率，取消以煤炭銷售量為稅基的資源稅而一次性收取資源開采紅利。（3）建立煤炭資源市場化管理體系，確定資源配置原則與細則。從高效的管理機構到科學地確定煤炭資源市場價格、公開招標拍賣的規則，全面構建公平、公開、公正的煤炭資源市場化配置管理體制和運行機制。
作者：王一娟
（來源：經濟參考報）
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