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中央銀行在農信社改革中的角色(圖)

http://whmsebhyy.com 2004年08月24日 13:00 21世紀經濟報道

·周小川觀察·

　　周小川

　　編者按：

　　最近，國內很多媒體發表了以“周小川：應當適時關閉問題金融機構”為主題的新聞，其源頭是中國人民銀行行長周小川在近期召開的“民營經濟與中國發展國際研討會”上的發言。事實上，這一發言不僅僅指出了要適時關閉問題金融機構，更為重要的是，在發言中，周小川系統地闡述了農村信用社改革的方向，以及中央銀行在農信社改革中的角色。因此，本報特將演講全文刊發，以饗讀者。

　　“要正視并且解除農村信用社的歷史包袱。具體的承擔方式有兩種：一種是繼續發放低價的再貸款給農村信用社；還一種辦法是使用中央銀行的票據。

　　資本充足率一般來說應該達到10％，降到8％的時候我們就要提醒；降到6％的時候就開始限制新業務；降到4％的時候就準備被別人收購了；而你掉到2％的時候就肯定要關門了。

　　在把壞的金融機構取締了以后，又必須允許新創新的金融機構能夠出來，就是準許當地及時發信用社或者是其它創新型金融機構的銀行牌照。”

　　改革的三個新特點

　　今天我主要想談一下農村金融改革的問題。在中國的金融改革中，農村金融的問題分為兩個范疇：一個是比較大一點的概念，叫中國農村金融改革，其中包括政策性金融、商業性金融，包含國家在資金上的支持，最終使農村能夠獲得更多的貸款；也包括怎么能夠在農村金融體制結構上安排連續的正向經營機制，使農村金融體制向好的方向發展；還包括農產品期貨市場和農業保險等等問題。這是一個大的農村金融改革的概念，從2002年開始，中國人民銀行負責牽頭研究這個課題。

　　另外一個比較具體的也是當前階段比較重要的主要是農村信用社的改革。這一改革現在已經在八個省進行推廣，銀監會在中間負主要責任，同時也有地方政府的努力，人民銀行也負責其中的一個部分。這也是我今天重點要談的。農信社亟待解救

　　我先簡單介紹農信社改革的基本情況，這些情況也涉及到這次改革和以前不同的背景。這次改革第一個特點就是，過去一般從農村金融體系支持農業支持農民的角度出發，經常壓金融體系多投資。但現在逐漸形成了一些新的觀念——農業的發展和農村金融的發展是共生共存的關系，他們必須相互促進，而不是農業資金一有問題就批評農村金融，就壓農村金融。

　　實際上過去確實存在這種狀況，這也使得農村金融出現了很大的問題，不能夠再持續發展下去，處于亟待解救的狀態，從而也就不能為農村和農業的發展作出更多的貢獻。具體說來：中國農村信用社大概有32000多家，他們過去承擔著一種半商業半政策性的任務。中間有一定干預，同時也有它自己經營不善的原因，因為在一種混合的目標下，一個機構很難追隨商業原則把質量搞好。最終使得農信社的不良貸款比例最高年份也就是在亞洲金融風波后的兩三年范圍內，實際上達到了50％左右；同時農信社的凈資產總體上也是一個嚴重的負數，這個負值大概已經是農村信用社過去賬面資本金的兩到三倍。農村信用社已經處于不能可持續為農業服務的狀態。與此同時，隨著中國農業銀行的商業化改革，它已經逐漸從農村撤出，開始走向了城里。另外一方力量則是郵政儲蓄，他們依靠郵政儲蓄網點廣泛吸收存款，但它沒有貸款的執照，這使得郵政儲蓄吸收了錢去支援經濟的其它部分而不是用于農業和農村。有人說郵政儲蓄是個抽水機，把資金從農村抽走了，這個話要從兩個方面來看，一方面是郵政儲蓄本身有些政策和機制使得它有吸引資金的作用；另一方面是農村信用社競爭力太差，沒有辦法和郵政儲蓄競爭，所以出現資金從農村流出的現象。

　　在這種情況下，農村信用社為了保證支援農業的基本服務，主要依靠中央銀行給它的再貸款，而且要便宜一些，使得它在亞洲金融危機以后特別是1998和1999年以后，還能夠繼續起到一定支持農業農村的作用。但大家知道中央銀行的再貸款根本不是做這種用途的，而且這樣貸出去以后一般都是收不回來的。這不是一個長久解決問題的辦法，也是不可持續的。

　　由于這些情況我們也應該逐漸開始認識到，金融和農業不是一個政策安排下要誰支持誰的問題，而是一個共生共存的問題。共生共存的一個基本前提就是要把農村經濟辦好，可能中國還會有10％或者更多的地區由于特別貧困，市場化的金融體制不能存活，還需要政策性金融來起作用。但是大多數中國農村應該有一個能持續增長的、健康的、有活力的商業性金融。這是第一個認識上的變化。農村金融也要市場化

　　第二個認識上的變化就是關于價格。因為農業是國民經濟中非常重要的一部分，過去的思維最重要就要有優惠，利率往往管制得很厲害。這使得農村金融機構不能用利率來覆蓋他的風險，很難繼續存活下去。后來逐漸打破了這個觀念，農村金融應該更快地實行市場化，使得農村金融可以存活，可以逐步擴大業務，使農業和農村金融兩方面都能得到發展。組織結構上的新探索

　　第三個認識上的變化，就是對合作制的反思。農村過去是搞合作制的，農業生產是合作社，收購商業系統是合作供銷社，金融體系是信用合作社。但是隨著經濟的發展，農民都很少把農信社看作是合作社，一般都把它當成一個比較獨立的實體。從國家來看也是越來越把農村信用社看成是一個類似國有金融機構的實體，以致就認為農信社凡是出現了類似國有金融機構的風險時，國家就會像救國有金融機構一樣地救助它們。因此就沒有一個對失敗者的殺手锏，存在著逆向選擇和道德風險的問題。

　　既然合作制已經不是原來想象的樣子，所以這次農信社改革，我們強調要按照股份制和股份合作制的方式來進行。而且我們也強調，不管是搞股份制還是合作制，對資本的充足率、抗風險能力和解決資產質量問題都是平等要求的，因為這些是一個衡量金融機構是否能夠持續性發展的尺度。

　　總體來看，這次的改革與以往不同之處便在于，它不只是強調金融支持農業，不只是強調低價就對農業有利，也不是在組織形式上堅守過去所做的模式，而是整體在組織結構上的要有所探索，要作出新的努力。

　　中央銀行的角色

　　這樣一種情況下開始了農村信用社改革。去年夏天已經有8個省進行試點，今年夏天將在全國12個省份開始推廣。這個過程中，中央銀行也充當著一定的角色，我個人用三句話來概括：正視并解除農村信用社的歷史包袱；提供連續的激勵機制；防止走下坡路和避免遭受風險。解除歷史包袱

　　首先是要正視并且解除農村信用社的歷史包袱。我們剛剛提到了，農信社過去形成的不良資產，有行政命令、有填補縣鎮村財政缺口的，也有經營不善的，這些已經形成的損失按說如果為了防止道德風險，應該逼著他們一定要盡可能地收回來，收不回來的一定要懲罰，然后為下面的改革打好基礎。但實際上由于他們是在非�；鶎樱切┵~非�；靵y，那些過去已經形成的不良資產很難再說清楚，因此不存在任何一個在實踐上非常有效的辦法，能夠分清歷史上的責任，防止道德風險，同時給未來創造一個新的起點。實際上可能的情況就是那些損失掉的東西就已經損失掉了，國家要想辦法承擔這些歷史包袱，然后把農村信用社放在一個新的起點上，提供服務并且能夠成長起來。

　　我為什么說要正視這個問題呢？因為我覺得有些人的說法實際上是在回避這個問題，他們講農村信用社在這些年改革已經有了很大的進展，現在支持的農村小額貸款非常有效，如果國家持續地給予支持，也就是中央銀行持續的給予再貸款，這樣的話就可能會在今后發展的30年或者50年慢慢地就把歷史包袱消化掉，這種故事也很難說是相信還是不相信，總之這種改革時間也拖得太長。

　　具體的承擔方式有兩種：一種是繼續發放低價的再貸款給農村信用社，農村信用社靠利差逐漸來消化這個包袱；還有一種辦法是使用中央銀行的票據，這是人民銀行設計的辦法，用來承擔信用社一半的不良資產，或者說是信用社一半的凈值損失，凈值損失的另一半由它自己消化，給它一個經營機制，讓它自己有動力去消化。再往后還是要靠它自己通過股份制的改造來提高它的資本金，同時改變它的治理結構，也能在一定程度上改變它的管理。提供連續的激勵機制

　　第二就是提供連續的激勵機制。我們希望激勵機制的范圍要大一些，從比較大的到比較好的，同時連續不斷地向好的方向發展。

　　首先一個設定就是，承諾參加改革的省、地市、縣一直到基層農村信用社，要是選擇國家為你解除包袱的話，你首先就要承諾要做到幾件事和幾個改革，才能進入這個門檻。

　　第二就是必須通過自己消化不良資產，同時想辦法動員透支戶，使自己的凈資本從過去的負值達到零水平。大家可能聽起來是挺可笑的，覺得達到零就是一個基點，但是就像剛剛說的，因為總體來講他們的凈值是很嚴重的負值，所以達到零點是很不容易的。

　　如果它抓到了達到零這一標準，這時候中央銀行可以把解除歷史包袱所用的中央銀行票據發到他們手里，同時承諾還是給他們付利息，但是這些票據是暫時不能在市場上流通的，就是說在市場暫時不能拿這個錢做現金用。這個票據總體設計是兩年，在兩年以后，必須再進一步把資產充足率達到2％，同時內部公司治理也達到一定水平，只要經過檢查說明你在往這個方向走的話，就可以把中央銀行的票據兌換成現金。這樣的話就可以擴大金融服務擴大貸款等方面的業務，有積極性通過發放貸款獲得更好的盈利。關閉壞的金融機構

　　但是也必須注意有的農信社可能沒有朝這個方向發展，造成了信用社的危機以后還可能再次伸手向國家求助。因而我們說第三句話就是要防止走下坡路和避免遭受風險。

　　防止走下坡路的做法在很大程度上是要依靠于監督，當農信社通過起步的激勵機制、國家解除包袱和充足資本能夠達到一定的抗風險能力的時候，就要及時地給它有效保障的措施。也就是說如果它處于一種下滑的狀況，馬上監管部門就要及時采取措施限制它的營業、限制它的業務發展、限制它的分紅。如果再繼續變壞的話，那就要求收回牌照。最后如果還不行的話，就要在凈值沒有變成負值之前及時關閉。

　　具體的做法我們可以參考國際經驗，就是資本充足率一般來說應該達到10％，降到8％的時候我們就要提醒；降到6％的時候就開始采取措施，比如限制新業務；降到4％的時候就準備被別人收購了；而你掉到2％的時候就肯定要關門了，在沒有把儲戶的錢損失掉之前就先給關掉。

　　在執行上要注意兩點：一是盡管農村信用社很難監管，但也不能放松監管力度；二是不能心軟，因為你在關掉這個信用社的時候，你會發現可能影響當地的農業，而農業是中國非常重要的方面，這就要看你怕不怕，你要是怕了的話，道德風險和逆向選擇將會繼續。農信社要往民營化方向發展

　　當然與此同時又要網開一面，在把壞的金融機構取締了以后，又必須允許新創新的金融機構能夠出來，就是準許當地及時發信用社或者是其它創新型金融機構的銀行牌照。允許新的一幫人過來，或者是收購或者是創建新的機構，為農村提供金融服務。

　　這也是大家一直關注的話題，就是所謂民營銀行的問題。應該說中國曾經有一段時間的金融政策是清理整頓，在清理整頓期間大家都不太敢發牌照。但現在我們必須清楚地認識到，我們進入到了一個新階段，所以要鼓勵新機構替代有問題的舊機構，否則就有可能造成下不了手。

　　在此基礎之上我們還提出郵政儲蓄在政策上應該和農村信用社基本持平，不要由于一些政策造成兩者競爭力之間的差異，同時要鼓勵所有在社區當地所吸收的資金要能夠有一定比例能夠用于當地，而不是說把農民的錢都吸收走了。另外利率市場化也是一個非常重要的措施，沒有利率市場化是很難成功的。

　　另一個問題要補充的就是，差的機構要下決心關閉，但是實際操作絕沒有這么簡單。中國已經發生了很多金融機構在關閉的時候會傷害存款者的利益，農村的監管又很難，查賬的時候可能會有很多壞賬，存款者的錢已經被用掉了。因此我們必須意識到存款保險機制的建立。中國過去大型金融機構都是國有的，中等金融機構都是國有占主導的股份制，而農村信用社是合作制的但是國家實際上也顧著，今后就要開始向民營方向發展，在這種情況下也必須加快金融保險制度的建設。

　�。ㄗ髡呦抵袊嗣胥y行行長，本文根據周小川在“民營經濟與中國發展國際研討會”的演講錄音整理而成。本報記者張東生、實習生曾帆整理）

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