本報記者 王梓

　　2004年6月23日，李金華向人大提交的審計清單公之于眾，引爆了一連串炸彈，人們再一次驚呼，審計風暴到來了！

　　在審計風暴背后，審計體制的弊端也開始暴露，而如何加強審計機關的職能，并保

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證審計的獨立性，同樣成為問題。

　　2004年7月10日，國家審計協(xié)會副會長張以寬、國家審計署審計科研所副所長崔振龍、中央黨校經(jīng)濟學部主任王東京和中國人民大學教授朱小平共聚21世紀圓桌論壇第十六期，就審計風暴進行制度性反思。

　　“十六大報告中把國家審計位置定在“加強對權力的制約和監(jiān)督”上，這就足以說明審計機關的權力和作用，這是一個大的政治背景，沒有這個背景，審計風暴不一定能夠起來。

　　審計也要先把政府每個有權力的部門，都先當“壞人”看，之后進行充分審計，監(jiān)督政府必須當“好人”、做“好事”。

　　在提高審計獨立性方面，將審計署劃歸人大領導還是難以解決問題。可以成立國家審計委員會，由國家主席直接領導，這在日本、菲律賓都有先例。

　　地方政府有很多事要做，但監(jiān)督地方政府的職能，決不能由地方政府自己代理。

　　在問責當中人大應該發(fā)揮很重要的作用，人大不去追究，問責可能落不到實處。”

　　審計風暴推動制度創(chuàng)新

　　《21世紀》：李金華的“審計清單”被人們稱為“審計風暴”的到來，為什么會給人們這種印象呢？

　　張以寬：審計工作揭示了財政、金融、企業(yè)，以及各方面的制度問題，對貪污腐敗、違法違規(guī)行為的圍剿力量是不可低估的，從對社會各方面影響來看，把它說成是一種風暴，我認為是客觀的。

　　李金華審計長說，審計是透明，不是風暴。審計長講的透明在于公開，以前審計報告不給被審計人審計結論、審計決定，審計報告只向內(nèi)部審計組、審計機關和領導匯報，相對不夠透明。

　　朱小平：過去國家審計機關在整個國民經(jīng)濟當中的地位被低估了，國家審計署甚至在一段時間內(nèi)被取消，到1980年代初才恢復。所以，我個人感覺本屆政府明顯重視對審計署功能的發(fā)揮，審計機關在整個國民經(jīng)濟地位有大的提升，也是自然的事。

　　崔振龍：所謂審計風暴，是因為審計結果引起了比較廣泛的社會關注，但是，審計署好像比較平靜，從我們工作來看還是按部就班地做，一如既往。去年就有“審計風暴”這樣的詞匯出現(xiàn)，不過今年出現(xiàn)的頻率更高一些。

　　審計風暴怎么產(chǎn)生的呢，我覺得有四個方面的原因。第一個方面，十六大報告當中把國家審計位置定在“加強對權力的制約和監(jiān)督”上，這就足以說明審計機關的權力和作用，這是一個大的政治背景，沒有這個背景，審計風暴不一定能夠起來。

　　第二個方面，我們國家加入WTO以后，對政府公開透明的要求是增加了，不管是政府機關，還是社會公眾。而審計機關這種透明又是雙重的，一個方面就是審計署把工作向社會公布出來，先把自己透明化，另一個方面，透明化自己的同時把別人也透明了。

　　第三個方面，審計署最近幾年工作力度確實在加大，透明的程度也在提高，特別是到了今年，審計署出了正式的文書———《中華人民共和國審計署審計結果公告》，定期向社會公布審計結果，更說明了這一點。

　　第四個方面，體現(xiàn)了公民的政府工作知情權要求的增加，這種傾向從去年的SARS時期就已經(jīng)開始。

　　《21世紀》：那么，審計風暴砸出了哪些制度性問題呢？

　　崔振龍：宏觀層面存在兩類問題，一個是在預算管理上的問題，我個人感覺最大的問題就是預算管理權限劃分不明確，比如說在轉(zhuǎn)移支付上，中央和地方的事權劃分不清楚，沒有科學標準。在預算管理上，政府和人大權利劃分不清楚，財政部和其它部委之間的權利劃分也不是很清楚。

　　這次審計清單當中也體現(xiàn)出我們國家的市場經(jīng)濟體制還不完善，計劃經(jīng)濟體制遺留的問題還存在，政府機關的行政力量對于國家建設項目擁有行政審批權。在目前的投融資體制之下，政府還是直接決策和管理了很多的建設項目。

　　微觀層面，金融機構、企業(yè)的管理水平還存在很大的問題，內(nèi)部控制比較弱，這種情況下產(chǎn)生的問題也很多。

　　王東京：說到審計風暴，刮風不是風暴，刮風而又下雨就是“風暴”。這次審計署給人以風暴的感覺，我覺得主要因為人們有兩個“沒有想到”，第一是沒有想到國家審計署會把審計清單在網(wǎng)上公布；第二是沒有想到政府有關部門問題會這么嚴重，而且是直指中央各部委，過去更多針對的是縣以下單位。

　　中央頒布《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，就是要監(jiān)督一把手，先小人后君子，我想審計也是這樣的，先把政府每個有權力的部門，都先當“壞人”看，之后進行充分審計，監(jiān)督政府必須當“好人”、做“好事”。

　　《21世紀》：也就是說我們的監(jiān)察體系以前是金字塔結構，以后應該出現(xiàn)倒金字塔結構，對上層機構加強監(jiān)督？

　　王東京：不僅如此，對于反復審計，反復出問題的單位，還應該思考一下深層的原因。李瑞環(huán)同志曾經(jīng)在全國政協(xié)會議上講過：反復出現(xiàn)的問題，要從規(guī)律性上找原因，普遍性出現(xiàn)的問題，要從制度上找原因。

　　從制度上考慮，我覺得現(xiàn)在投資體制肯定是一個大問題，主要表現(xiàn)就是有人花國家的錢不心疼。經(jīng)濟學講，花錢辦事有四種類型：花自己的錢辦自己的事，既講節(jié)約又講效果；花自己錢辦別人的事，只講節(jié)約不講效果；花別人的錢辦自己的事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢辦別人的事，既不講節(jié)約，又不講效果。所以，我們在追究領導責任的同時，要實行制度創(chuàng)新，關鍵在于產(chǎn)權制度改革，光靠審計風暴是難以解決根本問題的。

　　崔振龍：審計長關于加強中央預算管理的意見共提了四條，都是非常有針對性的：細化中央補助地方支出預算，增強資金分配的透明度；完善政府投資管理和審批體制，提高資金使用效益；改進稅收管理機制，堅持依法治稅等。這些建議都是從制度的角度提出的，說明了目前在制度建設上存在的問題，應當引起足夠的重視。

　　審計如何獨立

　　《21世紀》：在現(xiàn)代國家里，審計署主要起哪些作用？

　　崔振龍：關于審計署職能的問題，有一個發(fā)展的過程，以前審計機關一直定位為維護經(jīng)濟秩序。從最近幾年發(fā)展來看，我們逐漸認識到，審計在民主政治的建設上可以發(fā)揮作用，這也是一個進步。

　　審計首先針對政府行為，特別是公共財政制度建立以后。不可否認，由于審計對政府經(jīng)濟活動加強監(jiān)督，在反腐敗當中的作用正在凸現(xiàn)，各國審計機關都承認審計機關在反腐敗當中的作用。

　　我們原來審別的部委可以，但是不能審財政部，1995年審計法出臺以后可以了，應該說覆蓋面都有了。尤其是現(xiàn)在，應該是沒有什么阻礙。就目前實踐來看，審計署應該是沒有受到其它行政機關的影響。

　　《21世紀》：審計署之所以能夠?qū)嵤�“鐵腕審計”，其獨立性至關重要，隨著審計署地位的顯著提高，這種獨立性如何進一步加強呢？

　　王東京：審計署這樣的機構特別要強調(diào)獨立性。國家審計署在國務院領導之下，這里面隱含了一個前提，就是國務院的決策是永遠不會錯的。我們相信本屆政府的總理、副總理、國務委員都勤政廉政，不會盲目決策。但是，一屆政府只能管幾年，制度設計才能管千秋萬代。怎么樣對國務院決策進行審計呢？現(xiàn)在還處于“夠不著”的狀態(tài)。

　　所以，我建議審計署劃歸人大，增加審計的獨立性，這樣審計署不僅可以監(jiān)督幾大銀行、監(jiān)督財政部、發(fā)改委，還可以審計國務院的決策效果。

　　朱小平：我覺得審計署不是出納會計，它只能是事后的報告，而不可能越俎代庖，進入監(jiān)督?jīng)Q策層面。而且，在實踐中，完成了事前審計，事后也不好再進行監(jiān)督。

　　張以寬：在提高審計獨立性方面，將審計署劃歸人大領導還是難以解決問題。西方很多國家的審計機關隸屬于議會，但我國的人民代表大會制度不同于西方的議會制，我們國家審計機關確定歸國務院領導，現(xiàn)在馬上劃歸人大來領導也不行，人大的力量需要加強。

　　關于審計署的部門歸屬，可以有幾種考慮，一種是建議成立審計委員會，隸屬于國務院但高于一般的部委；也可以將審計署和監(jiān)察部合并，使審計、監(jiān)察一體化；還可以成立國家審計委員會，由國家主席直接領導，這在日本、菲律賓都有先例。

　　崔振龍：我們現(xiàn)在所謂監(jiān)督不到位主要指決策領域，尤其是高層的決策，但實際上，決策會直接影響資金的流動，有流動都是可以監(jiān)督的。

　　這里存在一個問題，就是審計機關對決策本身是不是可以擁有監(jiān)督權。這要考慮兩個方面，首先，如果是一個完善的人民代表大會制度，最高權力機關在國家預算管理當中實實在在發(fā)揮作用，這些問題應該是由決策機關拍板，審計機關由誰來領導都可以。如果這個問題解決不了，劃在哪兒都不行。

　　其次，對于高層政府決策審不審的問題，在世界范圍內(nèi)是普遍存在的。澳大利亞就很明確，他們認為，新一屆政府是選民選出來的，對其政策下面具體活動可以審，但是這個政策的好壞，只能由選民下一屆投票的時候評價。所以，我們講審計的獨立性不可否認是非常重要的，但是任何形式的獨立性都是有限的，不存在絕對的獨立性，都是相對的獨立性。

　　獨立性也體現(xiàn)為兩個方面，一個是形式上的獨立，即組織機構獨立。另一個是精神上的獨立，比如說審計長自己能不能做到客觀公正，這也是很重要的。現(xiàn)在社會上稱“鐵腕審計”，事實上承認了審計長有精神上的獨立。

　　審計長曾經(jīng)表示，不斷后路當不了審計長。其實，在世界上很多國家，當過審計長的人，以后再也不能任公職了，這是公職的最高境界。在我們國家，審計最后還是服務于我們黨的執(zhí)政，黨的執(zhí)政有很多平臺，人大和政府是在黨領導下的兩個執(zhí)政平臺，審計機關設在哪個平臺上取決于是否更有利于監(jiān)管。我認為，目前的體制還是比較合適的。

　　《21世紀》：我國對地方各級審計機關實行雙重領導體制，審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責，這會不會影響地方審計的獨立性？

　　王東京：對于地方審計機關，還是垂直領導比較好，有利于獨立性的發(fā)揮。審計機關屬地領導，很難監(jiān)督地方的最高行政長官。道理很簡單，刀刃砍不著刀把，自己不可能監(jiān)督好自己。

　　崔振龍：我的看法不太一樣。審計長接受記者采訪的時候也說，地方審計機關受政府干涉確實存在。但是，我們設計審計制度的時候，審計是為了監(jiān)督預算執(zhí)行的，是一級政府一級預算，對這一級預算的監(jiān)督應該也是在同一級。如果我們什么都搞上下垂直領導，要地方政府干什么？

　　王東京：地方政府有很多事要做，但監(jiān)督地方政府的職能，決不能由地方政府自己代理。過去的問題是該收的沒有收，該放的沒有放。比如投資決策權是要放的，但工商、審計、監(jiān)察都要收。

　　效益如何審計

　　《21世紀》：審計署也提出來2003年到2007年兩個并重，就是財政財務收支的真實合法與效益審計并重，審計與專項審計調(diào)查并重，這里面強調(diào)效益審計和專項調(diào)查審計，在這方面目前執(zhí)行層面存在哪些問題呢？

　　崔振龍：《審計法》當中已經(jīng)確定了審計工作的三大目標，真實、合法、效益。效益從立法初始階段，就定為審計工作的目標。就是說，效益本身就是經(jīng)濟責任的一個組成部分，其中不僅僅要真實、合法，也包括合理有效使用國家資產(chǎn)。所以，搞效益審計，這本身就是審計工作的組成部分，從世界范圍來看，這恰恰還是一個重點，尤其是發(fā)達國家，合規(guī)性問題已經(jīng)解決得比較好，發(fā)現(xiàn)的問題比較少，所以審計機關重點就是關注這個問題。從我們國家的發(fā)展趨勢來看，審計機關要強調(diào)效益，如果我們解讀一下今年審計報告，有相當一部分是效益審計的結果。

　　張以寬：效益審計簡單地說就是“考其出入、以定刑賞”，看項目的經(jīng)濟、效率、效果，我們統(tǒng)稱為經(jīng)濟效益，主要看這個項目跟你原來的設想是不是達到了預期的設想。

　　效益審計以前在審計署工作安排上沒有放到重點。現(xiàn)在，人民民主意識加強了，納稅者要求搞效益審計，其實效益審計在國外已經(jīng)有三十多年的歷史了。以后，審計領域還逐步擴大，比如說環(huán)境審計也要搞。

　　王東京：比如說在某地方修路，效益不是一兩年可以看出來的，怎么衡量效益呢？

　　崔振龍：第一可以看修路是不是做到經(jīng)濟節(jié)約了，第二可以看工作效率，是不是按照計劃時間完成了，質(zhì)量是否有保證，主要看修路設定的目標是否實現(xiàn)，而不一定考慮經(jīng)濟上的回報率。

　　王東京：現(xiàn)行的審計不也在這樣做嗎？我認為效益審計至少還應包括一項內(nèi)容：即某個項目從經(jīng)濟效益方面看，當初到底該不該上馬，決策到底對不對。這樣，就可以為政府今后的決策提供一些經(jīng)驗與教訓。

　　誰來問責

　　《21世紀》：無論效益審計還是專項審計，都需要大量的審計資源，我們也注意到審計署開始加強地方派出機構的人力，在人員擴張上目前已經(jīng)開始做了一定的努力，這在以后是一個方向么？

　　崔振龍：駐部門審計局原來是190人，現(xiàn)在是增加了一些人，但也不是很多。實際上，更大的變化在于審計的重點轉(zhuǎn)移，原來我們大量地審計企業(yè)，企業(yè)市場化以后，特別是國有企業(yè)數(shù)量在減少的情況下，審計更多的就是關注國家預算資金。中央這一級各部委有相當大的預算資金分派權，現(xiàn)在強調(diào)各部委審計局職能加強，包括人員的增加，就是要進一步加強中央預算資金審計。

　　《21世紀》：有人提出撤掉縣級審計機關，你怎么看？縣級審計機關存在哪些問題？

　　崔振龍：現(xiàn)在縣級審計機關最大的問題是納入監(jiān)督范圍的事項越來越少，國有企業(yè)有進有退，縣級國企基本上屬于退的范圍，監(jiān)督的范圍越來越小，這是一個挑戰(zhàn)。第二個挑戰(zhàn)就是由于政府管理中存在的問題，很多縣級審計機關成為了一個安排人的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，很多鄉(xiāng)干部沒有地方去了，進到審計局成了很好的選擇，一個審計局十幾個人，五六個副局長，一個駕駛員，一個打字員，會干活的很少，這樣的情況大量存在。

　　怎么改呢？這個問題不好說，縣級審計機關，是寫在憲法里面的———縣以上人民政府設審計機關，這也是憲法確立的一項制度，輕易撤銷也不那么簡單。目前審計署已經(jīng)開始進行調(diào)研。

　　《21世紀》：在審計結果清晰之后，由誰來問責，怎么問責，都是不容回避的問題，紀委在哪里，司法機關在哪里，成為焦點問題。那么，審計署的工作如何跟人大、紀檢、司法機關相協(xié)調(diào)呢？

　　王東京：如果真審計出來是違紀的，那么由紀委處理，違法的由司法機關處理。現(xiàn)在我擔心的就是很多政府違規(guī)是集體行為，這不像個人違紀，可依法追究個人責任，集體負責、通報批評沒有用，起不到懲前毖后、殺一儆百的作用，一定要有人負相關責任，就是要一把手負主要責任，避免把過去所謂集體負責做一個擋箭牌。

　　崔振龍：問責有這樣幾個方面，就個案來看，應該說是審計機關對案件該移交的已經(jīng)移交了，該司法介入的也已經(jīng)介入了，只不過現(xiàn)在公眾知情還不夠。國務院將在今年年底向全國人大會做出專題報告。這就是說應該是有交代的，對于社會公眾來看，還需要更充分的知情權，不涉及重大機密，案件的結果應該也是要透明的。另外，在問責當中人大應該發(fā)揮很重要的作用，人大不去追究，問責可能落不到實處。