新望：評深圳市的改革試錯條例

　　新望，1964年生，甘肅靖遠(yuǎn)縣人。曾任蘭州大學(xué)助理研究員，江蘇省張家港市委黨校高級講師，中國(海南)改革發(fā)展研究院民營經(jīng)濟(jì)研究所所長，現(xiàn)任《中國改革》雜志主編。獲得過國家級優(yōu)秀教學(xué)成果二等獎，中宣部“五個一工程”獎，孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎等。目前兼任中國民(私)營經(jīng)濟(jì)研究會副會長，浙江大學(xué)民營經(jīng)濟(jì)研究中心、南京大學(xué)長三角研究中心、蘇州大學(xué)蘇南發(fā)展研究院兼職研究員。

　　4月10日-4月16日，新浪財(cái)經(jīng)把一周的時間留給新望。----編者按

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　　          評深圳市的改革試錯條例     4月10日  星期一

　　文/新望

　　日前，被稱為“試錯條例”的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》正式獲得深圳市人大通過并同時頒布執(zhí)行。

　　這部法律從立意到內(nèi)容充滿新意。如“改革創(chuàng)新是政府的法定義務(wù)”，“行政機(jī)關(guān)是改革創(chuàng)新的主體”，“公眾參與”，“寬容失敗”等�！爸灰�改革創(chuàng)新方案制訂程序符合規(guī)定，個人或單位沒有牟取私利、沒與其他單位或個人惡意串通，即使工作發(fā)生失誤、改革創(chuàng)新未達(dá)到預(yù)期效果甚至造成一定損失，有關(guān)人員可予免責(zé)。”最后這段話尤其受到人們關(guān)注，被認(rèn)為是為改革者提供了一個“護(hù)身符”。

　　深圳的焦慮和出路

　　“深圳速度”曾經(jīng)輝煌一時。但今天的深圳卻遇到了效率低下和增長瓶頸兩大問題。改革產(chǎn)生了深圳，但深圳逐漸被舊體制同化。有人曾對深圳調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，深圳的行政審批程序遠(yuǎn)比內(nèi)地繁瑣，行政許可的門檻比內(nèi)地還要高。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化，國內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程也在加快，甚至內(nèi)地有些地方在招商引資方面的優(yōu)惠政策大大超過特區(qū)。在沿海城市香港、廣州、上海、北京快速發(fā)展的背景下，深圳的定位在哪里？出路在哪里？這已經(jīng)成為今天多數(shù)深圳市民和企業(yè)關(guān)心的迫切問題。深圳面臨“特區(qū)不特”和創(chuàng)新乏力的尷尬。另一個問題，受自然和歷史條件的限制，面對土地、能源、環(huán)境、人口四個“難以為繼”的難題，深圳新的突破口在哪里？深圳還能不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？去年3月，新上任的市委書記李鴻忠提出，深圳還是要做繼續(xù)做好“特”字文章�！耙蕴貏e之為，立特區(qū)之位”。什么算“特別之為”？李鴻忠的解釋是四個字：“改革創(chuàng)新”�！案母飫�(chuàng)新是深圳的根、深圳的魂，深圳要向改革創(chuàng)新要發(fā)展的動力、向改革創(chuàng)新要發(fā)展的優(yōu)勢、向改革創(chuàng)新要發(fā)展的資源、向改革創(chuàng)新要發(fā)展的空間�！�

　　對李鴻忠的思路我深為贊賞。我還注意到，在改革創(chuàng)新方面，李鴻忠上任后做了三件大事。首先，率先在全國恢復(fù)成立“改革辦”這樣一個專門負(fù)責(zé)改革的副局級部門，以協(xié)調(diào)市委、市政府和市屬各部門的關(guān)系。改革辦主任同時也是深圳市委副秘書長、深圳市政府副秘書長；緊接著，停開了6年的全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議也在深圳召開。這次高規(guī)格會議為深圳的改革制造了聲勢，給予了高度評價和肯定，同時，深圳恢復(fù)“改革辦”的舉措也使全國改革條線的同人深受鼓舞；第三件事，利用深圳特區(qū)副省級城市的立法權(quán)，制定并頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》。

　　改革者的確需要保護(hù)

　　各地因改革而丟官帽的事時有發(fā)生。2003年，重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)原黨委書記因?yàn)椤白宰髦鲝垺眹L試直選鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長，而被免職并“雙規(guī)”。當(dāng)時魏被上級列出的罪名包括：對于進(jìn)行選舉的事實(shí)，對上級隱瞞不報；在2004年末換屆到期前，違反《選舉法》提前進(jìn)行選舉；違反“黨管干部”的原則。 相似的選舉，于1999年的四川遂寧等地已有過試點(diǎn)。雖然一度受到“違法”非議，但主事官員張錦明并未獲咎，不久后還被提拔任用雅安市委組織部長。另外，云南紅河州石屏縣七個鄉(xiāng)鎮(zhèn)得以順利舉行的直選，不僅擁有州委的紅頭文件，還獲得州委書記羅崇敏的公開支持。

　　相似的改革試驗(yàn)，卻命運(yùn)不同。原因就在于改革者的功過是非由上級領(lǐng)導(dǎo)的喜好所主導(dǎo)，而沒有一個法制化的評價尺度。我們理解深圳市人大的立法用意。為了不要讓領(lǐng)頭羊一再成為替罪羊，《改革條例》和“改革者無罪”的豁免條款，有，總比沒有好。從實(shí)際效果看，我把這個條例更多的看作是一種領(lǐng)導(dǎo)姿態(tài)，一種民意傾向。當(dāng)然，這種姿態(tài)和傾向?qū)Ω母飦碚f是至關(guān)重要的。上世紀(jì)80年代剛開始搞改革時，盡管很多人因改革而獲罪，但改革卻大步推進(jìn)。那時法律空白多，由于大眾對不合理舊體制都有一定的感性認(rèn)識，我們推進(jìn)改革靠的得自于全民的改革共識，靠的是輿論，靠的是宣傳。正如一些改革的批評者所說的，“改革成為意識形態(tài)”。事情還真是這樣。那時，改革是理所當(dāng)然的事，誰也沒有懷疑過改革的合法性。現(xiàn)在改革到更加精細(xì)的階段，改革會使一些人的利益受損，推進(jìn)改革的動力在弱化，但難度在加大，風(fēng)險在加大。深圳既然有立法權(quán)，為改革拓展新的空間，對改革者提供力所能及的哪怕是象征性的保護(hù)，也實(shí)在是難能可貴的。

　　改革的實(shí)質(zhì)是對現(xiàn)有秩序和制度重新安排，這里的風(fēng)險很大。改革是好事，但改革者往往沒有好下場，這是中國歷史上經(jīng)常發(fā)生的事。我們經(jīng)常在基層碰到“悶聲搞改革”的情形，改革的事明明利國利民，但當(dāng)事人卻像做賊一樣不敢聲張。一聲張，準(zhǔn)泡湯。都是要等到改革取得明顯成效時，才可以拿出來示人，然后，等到改革大面積推開后，才修改法律法規(guī)。

　　《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》試圖解決“改革超前”和“法律滯后”這個難題，是一個不錯的思路。但老實(shí)說，這也是一部無奈的法規(guī)。為什么說是無奈？因?yàn)楦母锿�往就是從違法開始的。為有可能違法的事立一個保護(hù)性的法規(guī)，這個法是不是應(yīng)該叫“違法保護(hù)法”？或者是“法外之法”？現(xiàn)在不要說地方基層的改革創(chuàng)新冒著違法的危險，即使在黨中央和國務(wù)院層面的一些改革措施也會遭到違法甚至違憲的質(zhì)疑。當(dāng)上面的領(lǐng)導(dǎo)對改革的決心發(fā)生動搖，改革者有可能隨時成為犧牲品。而且，作為副省級城市，深圳擁有地方法規(guī)的立法權(quán)，但范圍和作用畢竟有限。不少改革，更可能與全國性的上位法相沖突。

　　改革立法還有待于完善

　　《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)是改革創(chuàng)新的主體”。這意味著，這部法規(guī)，只保護(hù)機(jī)關(guān)干部的改革，并不保護(hù)普通老百姓改革。有人曾曾批評“發(fā)展權(quán)”問題，提出“人民群眾是發(fā)展的主體”，同樣，這里也有一個“改革權(quán)”的問題。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，民間蘊(yùn)藏著無窮無盡的創(chuàng)新活力，他們也應(yīng)該是改革的主體。當(dāng)年，嚴(yán)宏昌等18位小崗村的農(nóng)民摁手印分地，蕪湖傻子瓜子主人年廣久三次坐大獄，溫州柳市鎮(zhèn)電器“八大王”亡命天涯，這些普普通通的改革者都對改革做出了貢獻(xiàn)，他們的命運(yùn)雖然有“三個有利于”的“改革大法”保護(hù)，但最后直鬧到國家最高領(lǐng)導(dǎo)人手里才解決。相對于政府里的干部，他們更需要保護(hù)。

　　由于《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》中對“改革主體”的局限，由此往下，又將“改革創(chuàng)新”界定為體制改革創(chuàng)新，其范圍包括經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制、文化體制和社會管理制度、人民代表大會制度建設(shè)、司法工作等。應(yīng)該說，這基本上涵蓋了現(xiàn)行體制改革創(chuàng)新的大多數(shù)方面，而且也抓住了政府職能轉(zhuǎn)變這個新時期改革的關(guān)鍵，這個概括還是不夠的。實(shí)踐中，“改革創(chuàng)新”的范圍和領(lǐng)域遠(yuǎn)比這些廣泛，如人民群眾寄予迫切期望的教育改革、醫(yī)療改革、國企改革、金融改革、農(nóng)村改革等等，這些領(lǐng)域改革創(chuàng)新的余地還很大。

　　另外一個問題，還要防止“試錯條例”的濫用。好在深圳有一個中立的專門機(jī)構(gòu)來監(jiān)督執(zhí)行該條例。 我們也欣喜的注意到，該條例還特別規(guī)定：涉及勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文化教育、公共交通、社會治安等方面的重大改革創(chuàng)新，有關(guān)主管部門必須舉行聽證會。

　　推動改革的健康力量正在不斷成長，這是我們能夠看到的，也是對改革充滿信心的一個基本理由。但中國目前進(jìn)行的改革，基本還是“自上而下”的漸進(jìn)改革，尤其是一些大的體制機(jī)制方面的變革，需要上面做出安排，“一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)改革的新突破”( 3月6日胡錦濤參加全國人大上海代表團(tuán)審議時的講話)，還需要中央下決心。如果我們確信中央有堅(jiān)持改革的決心和信心，這對地方和基層的改革者來說才是真正利好的消息。或許，隨后改革的深化，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》該進(jìn)入中國改革歷史的博物館了。

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