如何防止征地異化為掠奪

　　上海證券報 時寒冰

　　目前，因征地引發的農村群體性事件已占全國農村群體性事件的65%以上。針對這一問題，中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文強調，農民征地問題的解決最終要靠逐步推行征地制度本身的改革。至于征地制度如何改革，目前還在研究的過程中。

　　近年來，征地引發的矛盾居高不下，在有些地方，征地甚至變為赤裸裸地掠奪。2005年6月，在河北省定州市，因強行征地發生了震驚全國的“6·11”大案，300余歹徒持械圍攻村民，造成6名村民死亡、數十人受傷。在被抓獲的犯罪嫌疑人中，定州市原市委書記和風身在其中。可見，強行征地已經達到了何等嚴重的地步。

　　征地變為掠奪，除諸如法制觀念淡漠之類的陳年舊疾，還源于兩大弊端：其一，公共利益一籮筐，具體規定語焉不詳；其二，土地產權不明。

　　依照我國現行法律，土地征用是否為公共利益，應視為評判一項具體土地征用行為是否合法的前提。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對土地實行征用。”《憲法》作出的僅僅是原則性規定，具體實施需要由專門的法律作出界定。然而，迄今為止，我國尚未有一部法律，對公共利益進行明確的細分。

　　甚至，連被人們寄予希望的《物權法》，其草案也僅僅規定：“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收、征用自然人、法人的不動產或者動產。”這等于繼續為“公共利益”預留下巨大的擴張空間，讓“縣級以上人民政府”去盡情發揮。而地方政府從來就不缺少“發揮”的悟性和膽量。

　　這正是問題的可怕之處。在幾乎所有的征地行為中，各地打出來的都是公共利益的旗號，至于旗號下面是公共利益還是私利就是另外一說了。公共利益的定義模糊不清，各地政府只能根據自己的理解去判斷，導致公共利益成了一個大籮筐，什么都往里面裝。借著公共利益這個幌子，權力尋租盛行，農民的權益遭到侵害。

　　事實上，近年來，相當一部分征地并非為了公共利益，而是為了滿足特殊利益共同體的私利，一些地方政府將低價征來的土地轉賣給開發商，從中牟取暴利，公眾并未從中受益。所謂公共利益，不過是權貴資本掠奪鏈條中的丑陋一環。

　　應該認識到，倘若征地并非為了公共利益，地方政府就不能強制征地，而應該作為市場主體的一方，與被征地農民展開平等談判，商定市場價格后，實行征地。也就是說，非公共利益的征地行為，其運作應走市場化的道路，而不能動用公權力，進行強制性征地或者掠奪性征地。

　　土地產權不明，則是征地異化為掠奪的另一重要因素。道理很簡單，既然土地本不屬于農民，既使強征他們又如何維權？我國《土地管理法》規定：“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地，自留山，屬于農民集體所有。”

　　法律最講準確、嚴謹。但此處一個“屬于農民集體所有”把水徹底攪渾。“農民集體”指的是誰？到底是農民還是集體？如果說屬于農民，農民一不能進行土地交易，二不能將土地抵押融資，產權殘缺不全。如果說屬于集體，根據《村民委員會組織法》的規定，村委會僅僅是一個自治組織，無法賦予其所有權身份。那么，“集體”到底是誰？

　　如此，法律的模糊規定造就出了一個雞生蛋還是蛋生雞的問題。其結果，在所有權問題上，農民被架空，他們無法在非公共利益的土地征用中與政府平等對話。因為，農民并不是土地的所有者，而像是生活在土地上的候鳥。

　　為公共利益劃定明確的界限，明確農民對土地的所有權，不僅有利于規范政府征地行為、保護農民的權益、減少征地矛盾，也有利于提高農民的積極性，加快新農村建設的步伐。這也是近年來，許多專家、學者的一再呼吁。