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在剛剛結束CCER中國經濟觀察第三次報告會上，中國經濟研究中心教授平新喬所提供的數據表明，1997年以后，尤其1998年到2004年，我國預算外財政規模已經相當于整個地方預算內財政的50%左右。 (見《中華工商時報》11月1日)
為什么中國預算外財政快速膨脹？平新喬認為，1999年后，地方政府變成“地主”，土地成為地方政府謀取預算外資金最主要的來源，而由于窮的地方土地便宜，富的地方土
地貴，預算外財政體制更加拉大了地區之間的不平衡。通過土地出讓獲取收益，對政府而言是一條最為便捷和大宗的收益渠道。在現行土地制度之下，城市政府能夠從土地的使用權交易中獲取總量巨大的收益。一些地方領導所自詡的“政府一毛不拔，各項事業興旺發達”，不過是政府的土地收益的一種表現形式而已。在很多地方，來自土地出讓的收入規模甚至可以與稅收收入相匹敵，成為政府主要的資金來源。預算外財政快速膨脹的實質就在于政府用獲利最大化取代公共福利最大化。
當政府一方面面臨著財政收入的入不敷出，一方面看到了可以通過征地實現的巨大收益時，對于以經營土地為核心的資金獲取指向自然趨之若鶩。這是政府在現行制度約束下的必然選擇，預算外財政快速膨脹是其必然結果。我們知道，政府獲取資金的目的應當是為了更好地履行提供公共服務的職能，但在缺乏必要的制度約束的情況下，手段往往取代了目的，獲利最大化取代了公共福利的最大化，政府行為蘊含著巨大的道德風險。
正因為如此，我們必須正視政府這種獲利最大化取代公共福利最大化背后的原因。首先是地方政府的自利性。目前，傳統體制下的中央單級行政權力結構逐漸被打破，政府權力向經濟領域、社會領域轉移。放權讓利改革戰略以及分灶吃飯和分稅制的實施，使地方經濟利益的獨特性日益顯露，不同層級的地方政府成為轄區內公有經濟的真正索取者和控制者，地方政府已不再是被動貫徹中央政府行政命令的附屬組織，而是兼具區域經濟調控主體和經濟利益的雙重角色，其掌握的經濟決策權和可支配的資源也得到相應的拓展。不同地區政府利益之爭、上下級政府利益之爭表現為地方政府為本地企業爭利，為了吸引外來投資而無原則地讓利。其次，政府職能部門的自利。長期以來，政府的“條條”出于部門利益與作為“塊塊”的地方政府間常常出現摩擦。目前在一些地方，政府職能部門執法權力存在不同程度的權力蛻變和異化，把執法過程變成實現經濟收入以滿足部門利益的過程，而政府職能部門執法的本質就是服務，為公眾提供公共安全、公共秩序等服務性的“公共物品”，而絕對不是為私人或個別利益集團謀取私利。最后，政府官員的自利。政府官員直接擁有的行政權力的自發擴張和自由裁量權的客觀存在，為其自利的擴張和實現提供了空間。
預算外財政快速膨脹是政府自利性的表現，實質在于政府用獲利最大化取代公共福利最大化。而要消除這些，必須進行制度設計，將政府行政的可自由處理的額度降到最低，以控制行政主體的行為，抑制政府不合理自利的惡性膨脹。
(作者：朱四倍)
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