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文/高培勇
連續三年的“審計風暴”，讓我們意識到了規范政府預算制度的極端重要性。隨之而來的問題也提至面前：市場經濟體制下的中國政府預算制度究竟應當是什么樣子的？
參照典型市場經濟國家的做法，我們不難拉出若干條“標準”,而且隨手拉出的這些
標準，可能是一個長長的清單。但是凡事皆有輕重緩急，考慮到中國的現實國情，可以先解決基礎性問題，再解決技術性問題。似應劃出幾條“底線”作為基本的條件來遵守：
第一，政府部門經費實行“供給制”。當前政府部門違規收錢、用錢的現象之所以呈普遍之勢，一個很重要的原因，就在于政府部門經費來源的“雙軌制”。除了財政撥款之外，眼下政府部門的一部分經費還需依賴自身的所謂“創收”�！皠撌铡彼懿扇〉霓k法，當然是要跨越既有制度、在制度之外去尋求的。只要這種財政撥款與部門自籌的經費來源并存格局延續一天，政府部門就會兼具社會管理者和牟利者兩種角色，就會兼融公共利益和企業利益兩種動機，也就會為各種旨在謀取個人利益、部門利益的非規范性收錢行為、用錢行為制造口實，提供土壤。
所以從建立市場經濟體制的大計出發，政府部門經費一定要著眼于實行財政統一“供給制”——全部來源于財政預算撥款。即便出于現實國情的考慮，難以一下子消除“雙軌制”，也要將“供給制”作為目標，并逐步創造條件逼近“供給制”。
第二，全部政府收支進預算。以政府收支作為統計口徑，在當前的中國，可以納入這一口徑的至少有如下三種：預算內收支、預算外收支和制度外收支。其中，預算內收支的管理比較規范——有統一的制度規范，納入預算，接受各級人民代表大會的審議；預算外收支的管理規范程度次之——有比較統一的制度規范，部分在預算中反映，部分游離于預算之外，不完全地接受各級人民代表大會審議；制度外收支的管理幾乎談不上規范——由各個地方、各個部門自立規章，自收自支，不納入預算，難以統計，完全脫離各級人民代表大會的視野。
從市場經濟的行為規范來看，預算外和制度外的收支，屬于非規范性收支。非規范性的收支，既然能夠脫離預算的控制，它的取得便與部門利益、個人利益直接掛鉤，形成“以利定收”鏈條，進而導致“民怨沸騰、不堪重負”的惡果。它的支用，便與個人利益、部門利益脫不了干系。相當一部分會進入“小金庫”，成為個別領導的“私房錢”，直接用于正常經費預算報銷不了的開支，甚至通過各種渠道轉化為個別人的貪污對象和買官賣官的經費來源。
第三，財政部門統攬政府收支。以政府部門收支作為財政行為標準來審視現實中國各級政府部門的活動格局，就會發現，財政行為幾乎存在于每一個政府部門。幾乎所有的政府部門，都有從企業、居民那里取得收入的行為，都有將直接取得的收入用之于支出的現象。也就是說，不僅財政部門從事財政活動，其他的政府部門也在從事財政活動。這種格局，打亂了政府收支活動的行為規范，也成為誘發政府部門各種腐敗行為的直接因素。既然可以繞開財政部門直接向企業和居民收錢，動用行政權力向企業和居民謀錢也就披上了合法的外衣。既然有了外衣的障眼，塞進個人私貨、謀取非法利益，也就可以堂而皇之的找到可行通道。
就常識而言，政府部門之間是有職能分工的。之所以要專門設置一個財政部門管理政府收支，其根本的初衷就在于，割斷政府部門的行政、執法同其服務或管理對象之間在“錢”上的直接聯系，不讓政府部門的行政、執法行為偏離既有法律和政策軌道——以其服務或管理對象是否上繳錢或上繳的錢的多少作為取舍標準，進而本應以追求公共利益為宗旨的政府行為異化為以利潤最大化為動機的企業行為。因而由財政部門代表政府“間接”收錢、“集中”管錢的最大好處，就是從根本上鏟除“以權謀錢、以權換錢”等腐敗行為的土壤，使政府部門能在一個規范的制度環境下、以規范的行為履行它的職能。
所以如果把財政部門視作架在各個政府部門同其管理或服務對象之間的一堵“錢”上往來的隔離墻，并且認定這堵墻有著不可或缺的重要意義，那么讓財政部門將有關政府收支的事情統一管起來，不允許其他政府部門發生任何的以直接向企業、居民收錢為代表的財政活動，顯然是一個必須堅持的政府部門行為規范。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入，如關稅、規費交由特定的政府職能部門收取，那也要納入“收支兩條線”的制度框架，實行所謂“代收”、“代征”。
(作者系中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副所長，教授，博士生導師)
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