劉通：當前我國西部開發資金渠道的現狀與局限

　　劉通

　　建立長期穩定的西部開發資金渠道，是完成西部開發宏偉任務的重要保障。目前，西部開發還沒有形成獨立的、長期穩定的資金渠道，而是依賴于一些現有的、面向全國投入的資金渠道，這些資金渠道對于西部大開發來說，具有渠道窄、缺口大；比重低、期限短；制度缺、保障差等局限。

　　一、當前西部開發資金渠道的現狀

　　當前西部開發資金渠道主要包括：長期建設國債、中央財政轉移支付、國家專項投資、國家預算內資金、政策性銀行資金、商業性銀行資金、直接融資資金、政府對口支援資金及企業合作資金、外商直接投資、地方財政性資金。

　　1、長期建設國債資金

　　1998年，為克服亞洲金融危機的不利影響，保持國民經濟持續快速健康發展，中央決定發行長期建設國債。2000��2003年，中央財政共發行長期建設國債5900億元，其中用于西部地區2200億元。

　　2、中央財政轉移支付資金

　　現行的轉移支付制度源于1994年的分稅制改革。總體來看，中央財政對對西部地區的一般性轉移支付規模逐步增加，從2000年的53億元增加到2003年的170億元，四年合計450億元。

　　3、國家專項建設資金和扶貧資金

　　國家專項建設資金包括公路基金、鐵路基金、民航基金、水利基金和三峽基金，從2000年到2003年，我國用于西部地區的專項建設投資基金從170億元增加到240億元。

　　從1980年到2004年，中央財政累計安排扶貧資金1200多億元，其中2000到2003年，中央財政投入西部地區扶貧資金175億元。

　　4、中央預算內經常性建設投資

　　隨著國家財政收入的快速增長，國家用于預算內經常性投資的數額將逐步增加。在中央預算內經常性建設投資中，2000��2003年平均每年安排西部地區約70億元。

　　5、政策性銀行資金

　　政策性銀行包括國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進口銀行，其中國家開發銀行在開發性金融體系中具有重要地位。到2003年底，國家開發銀行在西部的貸款余額約3000億元，占開發銀行貸款余額的28%；開發銀行項目儲備總量26000億元，其中西部地區項目占29%。

　　6、商業性銀行資金

　　2000到2002年金融機構對西部地區增加中長期貸款3130億元，其中2002年四大國有商業銀行向西部地區提供人民幣貸款13754.54億元，占全國貸款的19%�熆鄢�總行貸款�牐幌蛭鞑康貐^提供外幣貸款54億美元，占全國的10%。

　　7、直接融資資金

　　直接融資資金包括股票和債券融資，其中股票融資規模大，債券規模很小。從2000年到2002年，西部地區從股票市場上融資541.59億元，只占全國的12.55%。

　　8、政府對口支援資金和企業合作資金

　　我國省際之間對口幫扶沒有比較完整的統計數據，以浙江省為例，從1993年到2002年支援三峽庫區，實施合作項目37個，到位資金4.77億元。從1996年到2002年，對四川實施幫扶協作項目223個，到位資金11.35億元。

　　9、外商直接投資

　　從2000年到2002年，我國實際利用外商直接投資1585億美元，其中西部地區利用外商直接投資69億美元，占全國的4.4%。

　　10、地方財政性資金

　　2002年西部地區用于基本建設的資金為724.87億元，占財政收入的50.67%，占財政支出的17.79%。

　　二、現有西部開發資金渠道的局限性

　　在上述資金渠道的支持下，從2000到2004年，西部開發先后開工建設了青藏鐵路、西氣東輸和西電東送等60項重點工程，到2004年8月，已完成單項工程22個，完成投資1600億元。固定資產投資力度不斷增強，2000��2002年固定資產投資增長率分別高于東部地區4.4、6.4和4個百分點。經濟增長速度不斷加快，2000年西部地區經濟增長速度比全國低3個百分點，而2001年和2002年經濟增長速度比全國高1個百分點。

　　然而，西部地區基礎設施短缺、生態條件脆弱和社會事業落后的狀況仍沒有得到根本改變，與中東部地區的差距還在不斷擴大，只是擴張的勢頭有所減弱。要完成西部開發的宏偉任務，現有西部開發資金渠道存在著很大的局限性。

　　1、渠道窄，缺口大

　　現有資金渠道年均投入約4000億元，其中：中央財政性資金年均1720億元，金融機構年均1050億元，從證券市場上融資年均170億元，利用外資年均30億美元，西部地區地方財政基本建設投入725億元(2002年)，中央財政性資金投入大約占全部資金投入的43%，其他資金渠道投入比重較低，西部地區資金來源渠道狹窄。

　　但是，2002年西部地區基本建設和更新改造投資就達到5372億元(只占全國的23.78%)，差額約為1300億元，如果考慮全社會固定資產投資，差額更大。進一步分析西部地區固定資產投資結構，自籌資金占44.80%；國內貸款占25.66%；國家預算內投資占17.27%；利用外資占2.11%；其它資金占10.16%。在西部地區財政存在大量的赤字、效益較好企業不多的情況下，自籌資金的能力和利用銀行貸款的能力有限，唯一能起到較好作用的國家預算內投資所占比重不高。

　　西部開發已開工的60項重點工程(2000年到2004年8月)未完成投資約7000億元；同時，基礎設施、生態環境和社會事業是一個完整的體系，僅就最低保證程度而言，西部地區待開工建設項目還有很多，要保證未完工程和即將開工建設工程盡早發揮效益，僅靠目前的資金渠道投入，存在著很大的缺口。據初步估計，年缺口達1000億元，其中財政性資金缺口約600億元。

　　2、比重低，期限短

　　比重低的判斷標準主要參考兩個比重：一是西部人口約占全國的30%，二是西部國土面積約占全國的72%，兩者的算術平均數大約在50%左右。考慮到西部地區基礎設施薄弱、生態條件脆弱和社會事業落后的基本情況，中央財政性資金投入如果低于50%、政策性銀行資金低于40%、其它國內社會資金和國際資金若低于30%，就屬于比重低。

　　現有資金渠道用于西部地區的比例都比較低，其中中央財政性資金綜合平均不到40%，國家開發銀行資金不到30%，四大國有商業銀行資金不到20%，實際利用外資不到10%，從證券市場融資約5%。由于比重明顯偏低，從1999年到2002年，西部地區全社會固定資產投資占全國的比重從26%下降到20%。

　　期限短，是相對于基礎設施和生態建設的長期性而言的。基礎設施和生態建設從投入到獲得效益往往需要很長的時間。就國內社會資金和國際資金而言，金融機構為了控制風險，總是力圖縮短貸款期限。1998年到2000年發行的國債的加權平均期限分別為5.94年、5.63年和5.44年，盡管我國也發行了一些30年期的長期建設國債，但總體期限不長。國債期限過短，資金供給與使用的期限結構不對稱，長期性項目用中短期資金來運作，還款期內項目效益難以發揮，還本付息頻率高，還本付息已占當年發行量的相當部分，可用規模不多。

　　3、制度缺，保障差

　　現有西部開發的資金渠道，都不是為了西部開發而專門設置的，而是把原來用于支持全國發展的資金切出一塊用于西部地區，但使用的規模、比例、期限和方式都沒有做出具體明確的規定。這樣，西部開發的資金渠道模糊不清，制度缺乏，保障條件差。

　　一是發行7年之久的長期建設國債逐步淡出，即使用中央預算內經常性建設資金來代替部分長期建設國債，兩者的總規模減少了950億元，其中有多少用于西部地區并無明確規定。

　　二是現行的轉移支付制度本身不夠規范，預算安排上隨意性較大；其中過渡期轉移支付只占1.8%，稅收返還、體制補助、專項撥款、各項決算補助、其他補助占98.2%。

　　三是專項資金渠道因事而設，用途明確，規模不大，存續期短。隨著國家財政管理體制的不斷完善，目前所設立的各項基金或者取消，或者轉變征收方式，或者從價外轉入價內。其中水利建設基金到2010年底結束，三峽基金到2009年后繼續征收理由不復存在，車輛購置稅率不斷降低，鐵路建設基金稅基不斷縮小，民航基金轉為航線使用費，規模不斷萎縮。

　　四是政策性銀行貸款增長潛力有限。國家開發銀行定位模糊，籌資成本高于商業銀行，資產和負債期限結構不對稱(在2000年以前一般為3到5年，從2000年年開始發行10年期以上浮動利率債券，但貸款償還期一般在5��10年以上，有的甚至在15年以上)，這就助長了政策性銀行的商業化傾向，將資金投資于回報率高、回收期短和風險小的項目，西部地區在貸款競爭中處于劣勢。

　　五是商業性資金貸款規模難以快增。2002年，西部地區儲蓄存款只占全國的17.56%，外匯儲蓄存款占全國的7.08%，制約了銀行發放貸款的能力。同時，近年來國有銀行紛紛提出“雙大”、“雙優”和“中心城市優先發展”的信貸戰略，大型商業銀行逐步從西部地區削減營業網點，股份制商業銀行、外資銀行和地方金融機構在西部地區的分支機構很少，這就難以滿足不同規模和信用水平企業的融資需求，抑制了西部地區企業發展。此外西部地區的商業性資金存在著一定的外流。

　　六是企業直接融資短期內可能萎縮。西部地區的上市公司是在前些年比較特殊的情況下作為歷史遺留問題排隊上市的，實行“通道制”和“券商保薦制”以后，西部地區企業上市的速度將越來越慢，與中東部地區的差距越來越大。截止2003年4月底，全國共有1243家上市公司，其中西部上市公司為257家，僅占全國上市公司總數的20.67%，2002年西部上市融資額只占全國的5.1%。

　　七是境外資金難以快速增長。由于西部地區距離港口遠，基礎設施條件差等多種因素，對外資吸引能力弱。

　　八是地方政府長期大規模投入可能性小。2002年，西部地區財政赤字2645億元，人均財政赤字684元；而西部地區基本建設支出占財政收入的比重均超過30%，青海西藏超過100%，長期這樣的投入比重是難以為繼的。

　　三、建立長期穩定西部開發資金渠道的政策建議

　　西部開發資金渠道要堅持兩條腿走路：一條腿是利用現有資金渠道，提高投入規模和比重；另一條腿是建立比較獨立的資金渠道，專門用于西部開發投入。

　　1、穩定提高現有資金渠道的投入規模和比重

　　除了地方財政資金以外，其它各項資金渠道都有繼續擴大規模和提高比重的空間，國家要規定每年投入的最小規模，使西部開發投入穩定化、常態化。

　　為了確保已有資金渠道的長期穩定投入，國家要對一些不利于西部地區使用上述資金的條款進行修改，降低上述資金投資于西部地區的成本。

　　2、逐步建立相對獨立的穩定資金投入渠道

　　中央政府應為西部提供新的投融資制度安排，如發行西部開發特別國債，成立西部開發銀行，發行西部開發彩票，允許西部地方政府發行市政債券，建立西部證券交易所，成立中小企業擔保公司等，增加西部開發的資金來源和提升資本形成能力。

　　3、完善相關配套制度建設

　　一是加快西部開發立法進程，保證西部大開發戰略實施的連續性和穩定性。二是國家應控制國有商業銀行在西部地區過度撤并機構，實行有差別的區域金融機構管理制度，適當降低西部地區設置區域性商業銀行、非銀行金融機構的條件。三是在中央財政預算科目中增加“西部開發”科目，并考慮在各部門預算中規定用于西部地區的比例。

　　(作者單位：國家發改委國土地區所)