彭忠義

　　新聞媒體對今年地方人大會議的報道，最熱的話題莫過于“陽光財政”。

　　所謂“陽光財政”，就是財政部門細化了提交給人大會議審議的財政預算和執行情況的報告，使人大代表能夠“看得懂”，而不再像以前那樣“霧里看花”。這不僅反映了公眾對財政預算公開的企盼，對參與國家經濟事務管理的熱情，也反映了財政資金使用中存在的問題，已經成為社會關注的焦點。

　　稅務總局公布，2007年國家稅收入庫資金達49449億元，且每年以20%以上的速度在增長。加上各項規費收入和地方政府收取的土地出讓金等，財政可支配的資金應當在6萬億左右，按照24萬億國內生產總值匡算，財政支出規模約占25%。如此大規模的、占國內生產總值較高份額的財政資金，使用效果對經濟社會的發展和民生的影響程度無疑是十分巨大的。因此，深化財政管理體制改革，提高財政資金使用效率，成為公眾關心的一個話題是必然的。

　　改革開放以來，政府對財政管理制度進行了一系列改革，如建立部門預算制度，實行收支兩條線、政府采購、國庫集中支付制度，以及即將實行的公務消費卡制度等等，從一定程度上堵塞了財政資金使用中的漏洞，提高了使用效率。但從目前暴露出的問題看，現行財政管理制度仍然與經濟社會發展要求不相適應，還沒有從根本上堵塞財政資金使用中存在的漏洞和使用效率低的問題。

　　關于今后改革的方向，意見不盡相同，甚至觀點對立。筆者認為，從目前暴露的問題分析，完善具體管理制度是十分必要的。從財政資金的規模、對經濟社會發展的影響和經濟體制改革的進程分析，增強人大管理預算的權力，也是必須的。理清財政預算管理改革的思路，準確把握改革的方向和路徑，需要對目前財政預算方式、存在的問題等有一個比較準確的把握。

　　財政預算的方式和執行中存在的問題

　　財政資金按用途分為兩大類，一類是基本支出，另一類是項目支出。兩類資金的使用性質不同，分配方式也不相同。

　　就基本支出而言，其具體數額是依據機構編制管理機關批準的編制定額，基本上是一個確定的數額。對上有標準限制，對下有具體發放和使用對象，無論在預算安排還是執行過程都不會有太大的問題。

　　項目支出則存在較大的彈性，重要項目支出由政府會議決定，直接安排預算，財政部門主要負責執行；但一般項目，政府只規定資金使用原則，完全由財政或有關部門具體掌握給哪個單位和給多少。

　　所以，預算安排和使用中，漏洞最大，被濫用、使用效率低，受到社會批評的，正是項目支出部分，主要存在以下問題：

　　一是長官意志嚴重，資金安排存在較大的隨意性。所謂形象工程、政績工程，大都是長官意志的產物。中央電視臺曾播出過一期中外市長對話節目中，我國某市長邀請美國一位市長來訪，對方說市議會不會批準這樣的預算，該市長當即慷慨表示，只要對方愿意來就行，他提供費用。這也可能只是個例，但卻十分典型地暴露出了財政資金使用中存在的隨意性問題。

　　二是經辦人員掌握著太大的自由裁量權，科學論證不夠。哪個部門、地方與具體經辦人員關系密切，就會得到較多的資金。并非急需的卻被安排了較多的預算，真正需要的卻得不到資金。“跑部錢進”、“會哭的孩子有奶吃”，就是典型寫照。而有些長期項目，預算管理部門簡單地按照上年度預算單位的支出額安排來年預算額，有些單位為了保住或增加來年預算，便突擊亂花錢，甚至尚未開工或完工先把資金轉移到關聯企業，造成預算不足的假相，以至于每到年末中央政府都要發文制止突擊亂花錢。

　　三是對預算執行過程監督不夠，損失浪費嚴重。預算管理機關只要按期撥付了資金，就算完成了預算執行任務。資金一旦脫離了財政機關的控制，就失去了管理和監督，流失嚴重。

　　媒體曾經報道，云南省石林縣北大村鄉躍寶山土地整理工程，是云南省2007年的一項重點土地整理工程，預算資金1168萬元。 某企業以1008萬元中標，卻以600萬元轉包出去， 408萬元便被該公司吞噬。從2月28日合同簽訂至11月，作為發包方的縣國土資源局也僅撥付給中標企業450萬元，而落實到轉包的施工企業的更是只有區區66萬元。工期將滿，由于資金不到位，才完成了工程量的20%，5000多農民面臨著開春后無地可耕，生活無著的局面。中央財政同樣存在類似問題，近年來“審計風暴”表明，有大量的財政資金被不正當使用，造成嚴重損失。

　　四是審計制度不完善，資金使用效率低。現行的審計制度，還只局限于審查預算單位是否按照規定用途使用了資金，重點糾正的是截留、挪用和沒有按時完成預算等問題，而對投資發揮作用的情況不作評價，不涉及投資效果審計。在這樣的制度下，預算單位只顧要錢，不顧投資績效便是不可避免的。“釣魚項目”、多年重復預算的項目，建成后很快就報廢和不能發揮應有作用的項目，與預算缺乏績效審計有著密切的聯系。