中國社會科學院財貿所課題組

　　●民生即人民的生活、生計,包括民眾的衣、食、住、行、用、生、老、病、死等方面

　　●教育是民生之基、就業是民生之本、收入分配是民生之源、養老保障是民生之安全網

　　●要力求實現民生與國民經濟和社會事業同步發展,并鼓勵其適度超前發展

　　●教育、就業、養老、公共衛生和基本醫療及國民健康、

　　住房保障、生態環境保護等方面,是當 前改善民生的重點領域

　　公共財政與民生問題密切相關,認識民生問題的現狀,把握財政與民生問題的契合點,進而從財政上找準支持民生的政策策略,是我國公共財政建設過程中一個十分重要的議題。

　　財政向民生傾斜的理論依據

　　——有些民生項目具有較強的正外部效應,政府應成為其主要提供者。衣食住行是基本的民生項目，但更高層次的民生項目,還應包括國民教育、公共衛生與基本醫療衛生服務、養老保障、勞動就業和生態環境保護等。這些項目具有較強的正的外部效應。比如,一個國民受到良好的教育,受益的不僅是其本人,整個國家和民族也隨之受益。美國財政學家哈維·S·羅森在分析外部效應時,提出了“正的外部效應一般會導致一種活動提供不足,而補貼和稅收可以解決這個問題,但必須注意避免濫用補貼”的觀點。該觀點給我們的啟發是,政府要承擔起那些具有明顯正外部效應的民生責任,比如國民教育、公共衛生與基本醫療衛生服務、養老保障、勞動就業和生態環境保護等。當然,政府承擔責任并不是包攬一切,而只能是供給主體或主要的提供者。

　　——有些民生項目也具有私人物品的屬性,但由于稟賦能力等差距,少數社會成員的基本民生必須依靠政府的支持。不少民生項目是典型的私人物品,比如大部分衣食住行，既然是私人物品,當然就要依靠市場機制的方式來提供,其價格由市場決定。社會成員的稟賦能力和獲取的發展機遇千差萬別,有些社會成員可能因此不能依靠自己的收入水平來維持家庭的基本生活,而有些社會成員可能獲取較高的收入過上富足的生活,在這種情況下,如果政府不進行補助,低收入者就可能生活在極度貧困之中,因此,糾正負的外部效應,避免動蕩、維護社會穩定是政府的應盡職責。

　　——公共財政的特征要求財政政策以保障基本民生為己任。公共性是公共財政的靈魂,滿足公共需要是公共財政的出發點,是財政政策的立足點,這就要求財政政策向公共需要或公共服務傾斜,即使部分財政資金仍然投向經濟建設領域,也只是為了做大財政收入這塊“蛋糕”,為了更好地提供公共物品和公共服務。我國已明確要建設公共服務型政府,公共財政制度建設也就必然成為公共服務型政府建設的重要前提和內容。公共財政的主要用途應是生產或提供公共物品和公共服務(國防、環境、公共衛生、教育、科研等)和在市場失靈(包括宏觀和微觀)時進行調整,而不是用于那些能靠市場調節資源的經濟建設項目。

　　——社會主義生產目的決定了要把保障民生作為財政政策的出發點。社會主義生產的目的在于最大限度地滿足全體人民日益增長的物質文化生活需要，要使有限的資源和財富盡可能地滿足人們的需要,關鍵是要有效地配置這些資源和財富，市場機制無疑是維護經濟主體有效運行的基本要素,但它對社會成員的公共需要無法有效充分滿足,此時只能通過某種非市場機制來提供。與非市場機制對應的是政府機制,在我國主要又是財政機制，因此,在市場經濟下,公共財政就是要求政府通過非市場機制提供公共物品和公共服務來滿足社會公共需要,自然地,財政政策也要以提供公共物品和公共服務作為其出發點。

　　——福利經濟學的“福利最大化”原則要求居民大致均等地享受民生�！案＠�經濟學之父”庇古根據邊際效用基數論提出兩個基本的福利命題:國民收入總量愈大,社會經濟福利就愈大;國民收入分配愈是均等化,社會經濟福利就愈大。因此,要增加經濟福利,在生產方面必須增大國民收入總量,在分配方面必須消除國民收入分配的不均等,因為邊際效用是遞減的,窮人收入增加所帶來的效用要大于富人等量收入減少所減少的效用。阿馬蒂亞·森認為,創造福利的并不是商品本身,而是它帶來的那些機會和活動,這些機會和活動是建立在個人能力基礎上的。如果我們有一個大致均等地享受教育、國民健康與就業等基本民生的制度,每一個人就有可能具備創造福利的能力,這樣,國民福利水平就會明顯提高,社會也將變得安康、穩定與和諧。

　　財政支持民生的重點領域選擇

　　近些年中央和地方財政連年高速增長,為解決民生問題奠定了堅實的基礎。建立全覆蓋、高水平的民生財政是今后的重要目標,但財政支出不可能在短期內高水平地滿足全部民生需求,只能分步驟、有重點地實施�？紤]到我國具體國情,以下幾方面應作為財政支持民生的重點領域。

　　1、就業。解決就業問題是解決民生問題的基礎。勞動年齡人口數量的快速增長,農村勞動力向城市轉移速度的加快以及城鎮下崗職工再就業難度的加大,使得城鎮失業現象日益受到重視,財政在支持勞動就業方面大有作為，比如通過人力資本培訓,提升勞動者素質,增進其就業機會,還可在經濟蕭條時購買一些公益性就業崗位,以降低失業率,維護社會穩定,對失業者提供最低生活保障或建立失業保險制度。

　　2、教育。在現代社會,勞動權能否實現以及實現的程度怎樣,同公民受教育權的實現程度密切相關。財政必須著力支持解決“上學難、上學貴”的問題,并把解決教育的公平性作為重中之重。這就不僅要求適當增加財政性教育經費,增長速度要快于同期財政支出的速度,而且要求調整財政性教育支出的結構,包括教育級次結構和地區結構。這些支出,應主要用于在全國推行農村義務教育經費保障機制改革和全面建立完善家庭困難學生資助政策體系上。此外,要增加職業教育經費的投入,改革職業教育體制和人才培育模式。

　　3、公共衛生、基本醫療服務和國民健康。關注民生,一個重要的方面就是通過建立良好的公共衛生、基本醫療衛生服務和國民健康制度來維系人的生存權,并不斷提高居民健康素質。我們應從財政投入和醫療衛生體制等多方面著手:一是落實政府責任,確保公共衛生和基本醫療衛生服務的公益性,加大衛生投入,促進衛生事業與經濟社會協調發展;二是合理配置衛生資源,建立健全與我國國情相適應的醫療衛生服務體系;三是建立覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度,即人人能夠得到、體現社會公平、政府和群眾都能夠負擔得起的基本醫療衛生保健制度。

　　4、養老保障。養老保障是現代國家實現社會公平正義的基本要求,也是社會穩定的重要支柱。我國正處于經濟轉軌過程中,建立完善的養老保障體系顯得日益迫切和重要。改革開放以來,我國養老保障事業取得了重大進展,但還需要進一步完善發展。十七大提出我國社會保障體系建設“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充”,今后要把基本養老保障作為社會保障體系建設的重中之重,大力推進企業、機關、事業單位基本養老保障制度改革,探索農村養老保障制度新思路,確保養老保障水平與國家財政收入增長水平相適應。

　　5、住房保障。世界各國的經驗告訴我們,低收入家庭的住房問題不能僅靠市場機制來解決,而是需要政府通過公共服務給予一定幫助。住房保障制度是世界各國普遍采用的一項公共政策,其目的在于保障社會成員的基本人權(生存權、居住權等)、維護社會穩定和促進社會公平。

　　6、生態環境。環境是公共物品,環境保護具有很大的正外部效應,環境的破壞具有很大的負外部效應,需要政府承擔完全的責任,財政要通過財政稅收政策的運用,對環境資源的保護、開發產生積極的調節作用。我國財政資金對環保和生態建設的投入已有了一個很好的基礎,國家財政要繼續增加對環境保護的直接投資,力爭在“十一五”末占GDP比重達到2%。此外,還要對植樹造林、生態保護、污染治理等活動進行財政補貼,以發揮社會資本的作用。