1997年，國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(以下簡稱《決定》)肯定了這一模式，并要求其他試點模式都要逐步向這一模式過渡。這標志著一種新的養老保險制度正式開始在全國實施。

　　轉軌浮現隱性債務

　　社會統籌與個人賬戶相結合，簡稱“統賬結合”模式，從籌資模式的角度，也稱為部分積累制或混合模式，即，在退休人員的養老金中，一部分來自于現收現付的籌資方式，一部分來自于完全積累式的籌資方式。

　　“這種模式一方面部分地保留現收現付體制下個人收入在代際之間進行再分配的功能，另一方面又能部分地發揮完全積累制下對人們勞動和繳費的激勵功能。”在大多數專家看來，它既能夠緩解現收現付體制下因福利剛性所帶來的支付危機，又能夠克服完全積累制下個人退休收入過度不均的弊病。

　　但任何改革都不可能不付出代價，按照從現收現付制向部分積累制轉變的原則，在新體制建立以前已經發生的養老金費用，以及在職職工已有工作年限所應積累的養老金，應該另外尋找籌資來源；否則，現有職工就必須承擔兩代人的養老費用。“這筆要支出的養老費用，并沒有列入政府公共開支的計劃，而是隱含在對未來福利的承諾之中，所以被人們稱之為隱性養老金債務。”趙人偉在一份報告中指出。

　　根據世界銀行的推算，我國1994年隱性養老金債務占當年GDP(43798.8億元)的46%～69%，即20147億～30221億元。在中國養老金個人賬戶的發祥地上海，根據當地社科院研究員左學金、周海旺的測算，從1995年~2014年的20年間，新的退休金計劃都有大量盈余，但2015年后養老基金的赤字將迅速增長，在2025年~2034年前后達到峰值。新舊養老體制過渡的全部“社會負債”總額為1840億元，大約相當于該市1994年國民生產總值的2/3。

　　這些社會債務，按照1997年國務院《決定》的規定，是應該由社會統籌基金來消化的，換句話說，中央和地方政府財政應該為此埋單，但近10年以來，政府并沒有明確承諾自己是轉軌成本的承擔者，也沒有將明確的償還計劃公之于眾。

　　因此，在實際操作中，雖然個人賬戶在產權上歸個人所有，但由于退休人員急劇增加，社會統籌部分的基金無法滿足退休金的支付需求，所以各地都采取了挪用個人賬戶基金去支付退休金的辦法，使個人賬戶的基金處于“空賬”狀態。按照媒體此前的報道，截至2005年底，國內個人賬戶“空賬”已達到約8000億元，并以每年約1000億元的規模迅速擴大。

　　“空賬”問題被曝光之后，社保基金管理部門終于打破沉默，表態要求做實個人賬戶，并將社會統籌與個人賬戶分別管理，不得挪用個人賬戶資金。“做實個人賬戶主要靠中央政府和地方政府來埋單，其中中央政府埋單的部分份額較大，將由全國社保基金理事會集中管理。”全國社保基金理事會投資部主任李克平表示。

　　據了解，截至2006年底，已有遼寧、吉林、黑龍江、上海等11個省區市開展做實個人賬戶試點，共做實個人賬戶資金485億元。

　　養老金的三支柱

　　事實上，在大多數專家看來，上述隱性債務的產生，與目前我國養老金過于單一的結構和層次不無關系。

　　1997年改革之初，政府就將養老保險明確地區分為基本保險和補充保險(或叫輔助保險)兩部分。基本部分滿足普遍需要，體現公平性；補充部分滿足一部分人較高的需要，體現差別性。但在實踐中，前者由于含有政府強制性的成分而進展迅速，后者卻因缺乏激勵而遠遠滯后。

　　勞動和社會保障部近期透露：1997年~2006年，企業職工基本養老保險基金征繳收入年均增長17%，其中近3年來年均增長20%。2006年全國基本養老保險基金總收入6310億元，比2005年增長24%；與此同時，2006年底企業年金的基金規模僅有910億元，不到前者的1/7。

　　中國保監會主席助理陳文輝也承認，受城鎮化水平低、經濟社會發展不平衡等多種因素的制約，目前團體養老保險、企業年金等補充養老金體系還難以惠及廣大的社會群體。

　　“我國養老保險體系中，迄今仍然是國家的基本保險在唱獨角戲。”趙人偉認為。

　　正因如此，政府才不得不承諾在某種程度上超出一般標準的基本養老保險，并在短期內跟隨物價不斷做出政策性調整。這些承諾和調整，反過來又對長期的制度設計和可持續性支付造成很大壓力。

　　有鑒于此，參考世界銀行的經驗，陳文輝特別指出，應適當調整我國多支柱養老金體系的劃分范圍，除了社會統籌和個人賬戶外，政府鼓勵的、單位和個人自愿購買的養老金，包括團體養老保險、企業年金和個人養老年金等，應該成為第三支柱。

　　據了解，早在2004年標準企業年金制度出臺之前，全國部分地區如深圳和上海，都先后建立了地方補充養老制度，又稱為地方企業年金，幾年下來，已經積累到相當的規模。如上海的企業年金到2005年底就已積累到100億元左右。

　　這些資金的管理，當時均保留在各地的社保部門手中。集保費征收、基金管理、投資運作等多種職能于一身的政企合一的方式，容易使年金發生被挪用或非法投資于房地產、股市領域的情況。自2006年下半年上海社保基金案以來，企業年金一度成為敏感和復雜的話題。

　　當年9月初，勞動和社會保障部發出通知，要求當前由地方社保機構保管的所有企業年金基金，在2007年之前交由專業基金管理機構管理。但已經流入市場的企業年金，由于涉及各方利益，清理起來并不是一件容易的事情。

　　正因如此，在當年10月底出臺的《上海市社會保險基金財務管理辦法》中，雖明確將社保基金納入財政專戶，卻為企業年金留下了一個尾巴。