拉巴斯的水務改革經歷說明，如果從一開始就對投資者激勵得當，那么供水私有化可以達到公平與效率兼顧。

　　玻利維亞首都拉巴斯是發展中國家水務私有化的一個典型案例。

　　20世紀70年代以來，玻利維亞的城市人口翻了一番，這主要是因為從國內農村地區遷來了大量移民。例如，發展最快的城市之一——奧爾托，原來只是拉巴斯的一個小郊區，到了20世紀90年代初，該市居民已達到了35萬。根據2003年的數據，該市赤貧人口總數甚至達到了60萬到70萬之間。但是，包括供水在內的基礎設施卻沒有跟上發展步伐。

　　出于這個原因，玻利維亞政府于1990年實施了一個重大供水計劃，其目的是實質性地改進其發展中城市的公共供水問題。

　　但是直到1997年，世界銀行才對這個計劃提供財政支持，這主要是因為拉巴斯大都市區的供水和污水處理服務的改進進度遠遠落后于計劃。拉巴斯市政水務公司SAMAPA的進度比約定滯后了兩年，一個由德國開發機構支持的廢水處理項目整整拖延了三年半。

　　公共供水計劃實施7年后，奧爾托僅1／3不到的家庭連接有排污管道，即使在更為繁榮的拉巴斯，每3戶人家中就有1戶將未經處理的污水排放到RioSeco河。

　　而那些赤貧人口增加迅速的區域，則尚未接通飲用水管。雖然拉巴斯大都市區從一開始覆蓋率就相對較高(約85%左右)，但那些赤貧居民還是沒能通水。由于奧爾托人口以每年約5%的速度持續增長，沒有通水的人數也就更多了，越來越多的人不得不從經銷商那里買水，而經銷商往往收取比正常高出10倍的價格。

　　因此，1997年7月，世界銀行把對拉巴斯的配水系統(而不是水處理工廠或水庫)的私有化作為其提供貸款的前提條件。招標程序于1997年4月開始，30年特許經營權最終授予了法國－玻利維亞－阿根廷企業集團(AISA)，全球最大的水務公司法國蘇伊士公司(Suez)擁有該企業集團59%的股份。

　　公平和效率如何平衡

　　5年后，拉巴斯地區用水的公平性和供水效率取得了實質性的進展。經過AISA總計達5300萬美元的投資，水管接通數量增加了45%，大部分管路是供應奧爾托的貧窮地區的。奧爾托接通排污系統的家庭數從30%增加到了54%(合同目標為43%)。在拉巴斯，約90%的家庭現已接通了排污系統。

　　同時，合同規定前5年的水價保持不變。不過，就在招標程序開始前不久，水價上升了，因此根據公眾的需求提出了“分段累進水價”。平均看來，水價漲了38%，但是對于約1／3的消費者來說，水價是跌了。

　　出現這種平衡的結果是因為：首先，分段累進水價以消費量為基礎，對于第一個30立方米的消費量引入社會定價結構；第二，廢除了原來舊的相當于每月約10立方米消費量的基本收費方法。新價格完全以消費量為基礎，因而為最貧困和節儉的消費者節省了費用，因為在奧爾托，平均消費量每月只有約8立方米。

　　這樣，2001年，平均每月的水費相當于1.9美元，而該時期玻利維亞人均月收入約為134美元，AISA這個玻利維亞唯一的私營商所征收的費用列入了全國最低收費行列。

　　除了這些在用水的公平性方面所取得的進步，AISA還在供水效率上取得了實質性的提高。AISA最早將SAMAPA整個職工隊伍約640人納入其工資名冊，但是后來逐漸去除了約1／3的工作崗位，而其網絡卻大大拓展，公司營業額也有了明顯提高。

　　與那些盡管投資水平很低，卻很少負擔得起其成本的政府性公用事業公司相比，AISA的成本在總收入中所占的比例已降至約75%。因此，AISA并不需要補貼，而且已向政府交納了300萬美元的年特許經營費。

　　這樣，與普遍認為的“私有化是以公平換取效率”相反，AISA提高了效率，并且將很大一部分效率收益轉化成了公平收益——而這曾是最早招標時的一個條件。這就證明了最為重要的一點，即招標人規定的目標是盡可能多地向低收入階層供水，而不是如普遍所做的那樣壓低水價。

　　其他國家的供應商均趨向于將注意力集中在水價上，合同通常與提出最低價格的投標者簽署，而在拉巴斯，管理機構要求水價在5年內保持不變，并將注意力集中在投資上，因此，合同給予了承諾在新管路連接上做最多投資的供應商。

　　除此之外，脫貧條款以及合同義務有助于確保蘇伊士公司參與制訂著眼于區域內貧民的水政策，這樣就可以利用蘇伊士公司在拉巴斯的水業務來實現社會目標。特許經營合同在條款中規定，至少50%的新管路必須供應貧窮區域。如果不能達到這些目標，就會有各種懲罰。

　　政府監管任重道遠

　　盡管如此，奧爾托的5年私有化實踐要成為最佳典范，還任重而道遠。比如，在奧爾托已出現了往往伴隨干涉政策而產生的風險，政府強加的過分刻板僵化的條件侵犯了私有經營的靈活機動性。

　　例如，監管機構規定所有新的飲用水管路必須高質量地連接到家庭內。這就將一些更為廉價的過渡性解決方案，比如社區連接，或者技術上更為簡單的方案選擇排除在外，從而使得新的管路鋪設毫無必要地昂貴起來。

　　同時，管理機構對設立一些標準來更好地供水沒能引起足夠的重視。比如，特許經營權合同規定如果一個區域人口達到規定密度，則AISA必須給區域內所有家庭都接通水管，但是這些區域并不固定，因此評估進度非常困難，因為在那些有許多非法定居點并且人口增長很快的地方，“人口密度”有點像“灰色區域”。

　　按照AISA的說法，從2001年起合同義務就已經履行了，因為公司不再從這些地區接到鋪設管路的要求，因此公司可以宣告供水率為100%。但是，這種宣告建立在人口密度這個不合適的標準之上，因此對于管理機構來說難以核實。

　　這些失誤的例子說明，管制是一個不斷進行檢查，并在政府和經營者之間進行平衡的過程。同時也說明，政府如果能夠進行管理，特別是如果能夠建立起一套強有力的監管機制，那么在這場博弈過程中政府就不必成為失敗者。

　　這兩點從與蘇伊士公司的2003年城市價格協議中也可見一斑。合同規定價格標準將在2002年重新協商，但是，玻利維亞的政治氣候還遠遠沒有達到有利于私有化的程度，水價提高被看作是一件高度敏感的政治事件，最后，雙方于2003年就采用一些財政激勵措施(如對新管路鋪設收取較高費用)取得了一致意見，這相當于提價10%，而水的價格本身保持私有化開始時的水平不變。

　　劉榴根據魏伯樂等主編的《私有化的局限》一書整理

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