歐洲供水體制市場化：福兮？禍兮？

　　市場化改革后，歐洲供水服務的質量和效率有了明顯改善，監管體制也逐漸完善，不過一些問題仍未解決。

　　傳統上講，供水作為城市公用事業一直被歐洲各國視為政府的重要職責，大量的供水企業由國家和各州以及基層政府直接興辦，國家財政投資一直是其主要資金來源。

　　在公有公營的體制下，供水服務領域普遍存在官僚作風嚴重、效率低下、競爭不足或者監管不力等弊端。為此，歐洲各國都先后推動了供水體制的市場化改革。

　　目前，英國模式和法國模式是歐盟大多數國家供水體制的代表。英國主要為國家公共服務體系，其供水服務體系被稱為專營。英國1989年通過的新《水法》將供水服務的市政性質，上升為國家公共服務，通俗地講，英國是按照中國目前電力、電信的原則來管理水務服務的。

　　英國專營體制的公司，法定獲得一定區域、沒有時間限制的經營權，擁有設施的產權，是產權和經營權的統一。地方城市政府不對供水服務質量和價格進行監管，沒有準入環節，但是，英國成立了世界上最健全的過程監管體系。

　　法國是市政服務體系的代表，這種體系是世界水務服務的主導，通過特許經營來引入市場機制，絕大部分國家采取這種模式。特許經營的本質，是政府擁有資產(或者最終資金)，經營權開放。經營者通過競爭獲得一定時間、一定區域的經營權。競爭設定的關鍵是市場準入競爭，一定要求專業公司的參與。法國也保留了一定比例的城市政府直接經營(供水35%，污水65%)，主要針對服務要求較低的服務內容。

　　總的看來，改革后，歐洲供水服務的質量和效率有了明顯改善，監管體制也逐漸完善。不過，各國市場化改革的進展并非齊頭并進，既有成功經驗，也有失敗教訓，本刊此次特意摘選了歐洲三大巨頭英國、法國和德國的部分案例。

　　英國：一個有點變味的成功故事

　　在城市供水行業的管理體制改革上，英國是改革比較早而且處于前列的發達國家。

　　1989年，英國對原公有的水務公司進行民營化改革，將其中主要的水務公司轉變成公眾持股的上市公司，實現了政府資本的退出。包括泰晤士公用水務事業有限公司在內的水務企業實行了私有化，獲得了25年的特許經營權。

　　私有化導致了該部門需要更加強有力的管制，因而英國建立了三個監管機構：水務辦公室、飲用水監察署和國家河流管理局。在整個管理框架中，核心制度為定期的價格調整審查制度。

　　在接下來的10年里，泰晤士水務以及其他9家水務企業的稅前利潤上升了一倍多，水價上漲了約30%，高層經理人員的薪水也明顯上升，這是遭到公眾強烈指責的地方。

　　在私有化后的10年中，水務領域的就業率下降了近20%，最后產生了產業集中度問題。10年中，包括泰晤士水務在內的10個水務公司中的5個已經被跨國公司所接管，而這一過程還在繼續。

　　人們普遍認為私有化后投資不夠，監管部門意識到沒有能力來強迫水務公司進行足夠的投資以確保長期供水安全(包括減少滲漏)。但這未必能夠成為反對私有化的一個理由。盡管有一些大項目非常成功(特別是一個主要圍繞倫敦的新的大環線)，但是普遍承認私有化前的數10年里重大投資一直不足，特別是在更換倫敦過舊的水管網絡上。

　　1999年工黨政府上任后，這類投資大大加快，特別是副首相約翰·普雷斯科特為了回應公眾和媒體對缺水、高滲漏和高成本的越來越多的關注而召集了“水務最高級會議”�？梢赃@樣認為，監管機構、公司和政府三者分離使得問題更加透明，并更能公開接受公眾監督，也使得普雷斯科特比對付國營公司更加容易對付私營公司。

　　而泰晤士水務的經理們則抱怨，這種政治上的干預表明還是沒有足夠的獨立性或者真正的分離，他們尤其反感普雷斯科特為了回應情緒化外行的公眾壓力而要求水務辦公室制定減少水管滲漏的目標，而不是設定一個供水安全的總體目標，他們認為供水安全的總體目標可以通過擴大供水來達到，而且成本節約得多。

　　但是，仍可以將這看作是一個成功的例子，即民主政治程序還是可以迫使私營的公用事業公司出于較明顯的政策因素而做點什么，盡管從商業的角度來看這樣做對公司并不是最有利的。

　　泰晤士水務的經歷同時也提出了一個有關私營公用事業公司、政府機構和消費者之間關系的有趣問題。

　　90年代后期，泰晤士水務進行的調查顯示其大多數消費者愿意稍微多支付一點水費以改善環境。但是這遭到了水務辦公室的否決，其理由是水務辦公室代表的是消費者的利益，而消費者的利益在于讓水價能夠降下來。如果這是真的話，那么就意味著監管者執行的是比消費者自身意愿更為狹隘、自私和短視的消費者利益觀念。

　　另一個招致更多埋怨的例子是，水務公司被夾在了飲用水監察署、環境管理局和水務辦公室之間。飲用水監察署想要提高飲用水純凈度，卻既不顧及日益減少的收益，也不顧及風險率；環境管理局想要保護地下蓄水層，也不顧及任何明顯的后果；而水務辦公室則總是想要把水價壓下來。他們誰也不愿考慮其他人的目標。

　　法國：格勒諾布爾的一場“滑鐵盧”

　　通常，供水服務都由法國市政當局自己負責。現在，有半數的供水服務由市政府所屬的形式上獨立于市議會的專務公司提供。另外半數服務著約80%的人口，將供水服務委托給了私營水務公司。

　　在法國，格勒諾布爾作為供水私有化的“滑鐵盧”而聞名遠近。這個故事的主角有當地政治家、一批市民團體、當地綠黨以及全球第二大水務服務公司蘇伊士水務公司(Suez)。

　　格勒諾布爾是位于法國東南部的一個城市，2003年的人口約有15萬。一個世紀以來，市議會有效管理著水務服務，以低價向消費者提供高質量的用水，從財務上看，盡管價格低廉，但是供水服務還能夠盈利，并能定期貢獻給市政預算。

　　但是到了1983年，當時的格勒諾布爾市市長、國家環境部副部長A1ain Carignon頒布了一項有利于私營者參與所有公用服務的政策。盡管遭到了來自消費者、市民團體、工會和當地綠黨的強烈反對，格勒諾布爾市議會還是表決同意授予Suez的子公司——法國東南水務管理公司一份25年的供水及污水排放服務合同。

　　“滑鐵盧”開始于1993年，在一些市民團體和當地綠黨的壓力之下，許多公共服務特許權腐敗事件被司法調查員們公開曝光。調查員們的結論是作為私有化的交換條件，Suez所給的酬金是資助Carignon競選，并贈送所有主要政黨其他禮物，總計約300萬歐元。

　　Carignon和Suez的一個主要經理隨即被宣判為行賄受賄。1996年，他們分別被判處4年和1年監禁。

　　法院同時還裁定法國東南水務管理公司合同損害了市政當局和消費者的利益。該公司為了漲價而使用了許多伎倆，包括做假賬和操縱指數。據地區審計事務所1995年估計，在25年合同期內，這些行為給格勒諾布爾市民所造成的總損失約為1.8億歐元。

　　事情并沒有結束。之后當選的格勒諾布爾市議會苦于缺乏足夠知識來處理與Suez的合同，但又不得不思考解決辦法，當地綠黨以及一些市民團體也堅持不懈地進行著法律抗爭。

　　在對各種備選方案進行論證之后，市議會于2000年最終表決通過供水服務重新劃歸市有，由形式上獨立于市議會的市政府所屬專務公司提供。重歸市有有助于重建更高的透明度，并杜絕腐敗和漫天索價的風氣。水價穩定了，同時市政當局有能力負擔更多的安裝投資。

　　格勒諾布爾市的案例決不是孤立的。部分全國委員會認為法國在授權供水服務的過程中，存在著大范圍的營私舞弊、收受回扣和漫天索價現象。國家審計署和公共服務高級委員會的其他一些報告指出，私營和市有供水服務公司之間最大的區別在于價格。其結果是，法國又有一些私營的供水服務重歸市有。

　　水務服務私有化在成本效率方面未見有任何提高，但在沒有明顯原因的情況下消費價格卻提高了，而且私有化在一個高度腐敗的環境下發生，更進一步加深了民主控制日漸萎縮情況下的非法操作。格勒諾布爾市的“滑鐵盧”表明即使在法國，在將其水務服務授權給私營企業經營時，地方政府還是缺乏足夠知識來制定合適的管制方法。

　　德國：羅斯托克的成功管理

　　羅斯托克是前民主德國的主要港口城市，歷史上一切可能的公共服務都掌握在政府手中，不過服務業經營不善，技術上也不夠先進。

　　德國統一后，羅斯托克的市政當局決定將地區水務外包，租賃給了Eurawasser，該公司是昂帝歐的合資企業之一，掌控著當地廢水處理以及將水配送到消費者的業務管理權。

　　1993年后，Eurawasser在羅斯托克投資了2.25億歐元，大部分是為了符合德國和歐洲的標準，包括歐盟的飲用水指令。約5500萬歐元用于將水升級到飲用水標準并進行配送，另有1.7億歐元投在了幾近完工的廢水收集和處理系統的翻新和現代化。可以說，供水和廢水處理兩個系統按世界標準來看都達到了最優質量。

　　Eurawasser承擔了保質保量供水的風險，并負擔全部資本成本和日常運營的成本，價格方面保證除了做通貨膨脹調整外，保持25年不變。25年后，租賃協議可以續簽，但市政府也有權重新由自己來進行管理。

　　在租賃期內，羅斯托克當地政府及其鄰近市鎮保留控制、業績監督以及要求私營者因法律變化而采取相應措施的權利。公司采取的一切有關價格、投資和其他方面的變動都必須重新獲得許可。合同的遵守情況由一個人數相等的私營代表和公共代表組成的委員會負責監督。

　　羅斯托克的水務租賃作為一個成功的案例而廣為公眾和媒體所知，甚至民主社會主義黨也對該地區最大和最有經濟活力的城市的水務管理系統的質量引以為豪。

　　這種成功是建立在兩個基礎之上的：一是私營者昂帝歐世界級的水務管理水平，二是政府部門保持著確保飲用水高質量的決定性地位。若從專業術語上加以明確的話，羅斯托克的成功故事并不是有關私人所有權的，而是關于水務及廢水服務的私有管理。

　　瀚渺根據《私有化的局限》、泰晤士水網、德國經濟勞動部網站、中國水網等綜合編譯整理。

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