●　評(píng)述外資入資中國(guó)鐵路

　　備受矚目的京滬高鐵股份有限公司近日終于成立，保險(xiǎn)系以巨額資金高調(diào)成為股東，雖然中國(guó)的鐵路當(dāng)局多次宣布“對(duì)外開(kāi)放”、“歡迎投資”，并將外資作為鐵路優(yōu)先開(kāi)放的對(duì)象，但至今卻仍難覓外資的身影

　　-蔡八弟

　　鐵路業(yè)難覓外資身影

　　寒冬臘月，京滬高鐵股份有限公司的成立終于給2007年畫(huà)上一個(gè)圓滿的句號(hào)。太平洋保險(xiǎn)、泰康人壽和太平人壽等保險(xiǎn)公司由平安保險(xiǎn)牽頭組成保險(xiǎn)團(tuán)隊(duì)集體出資約160億元，占總股份的13.93%，成為京滬高鐵股份有限公司第二大股東。此前，不少人曾期待的外資能否入股問(wèn)題終成定論。

　　反觀此前中國(guó)鐵路建設(shè)的數(shù)次募資，此次京滬高鐵股份有限公司的成立沒(méi)有外資入股便不足為奇，2002年4月，煙大鐵路輪渡項(xiàng)目首次向外國(guó)投資者敞開(kāi)大門(mén)，但是沒(méi)有得到外國(guó)企業(yè)響應(yīng)，這和其他行業(yè)中外資削尖腦袋要鉆進(jìn)來(lái)形成了鮮明的對(duì)比。此前，武漢廣州鐵路客運(yùn)專(zhuān)線也曾向國(guó)內(nèi)外投資者拋出“繡球”數(shù)月卻無(wú)人接手，社會(huì)和外國(guó)資本對(duì)此表現(xiàn)出了驚人的冷淡。

　　與對(duì)外資募資的冷淡相比，中國(guó)鐵路建設(shè)卻是熱火朝天。為了促進(jìn)鐵路建設(shè)，幾年來(lái)鐵道部相繼與全國(guó)30多個(gè)省、自治區(qū)和直轄市簽署了合作建設(shè)鐵路的協(xié)議，鐵路建設(shè)掀起空前高潮，但資金瓶頸制約日益突出，于是，吸引包括外資在內(nèi)的非公有制資本參與鐵路建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。

　　面對(duì)此困境，此前鐵道部曾宣布，鐵路建設(shè)、運(yùn)輸、裝備制造、多元化經(jīng)營(yíng)四大領(lǐng)域都將向非公有資本全面開(kāi)放，凡是允許外資進(jìn)入的領(lǐng)域，也允許國(guó)內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬限制條件。這意味著今后私人和外資可以合資建立鐵路客運(yùn)公司，被壟斷了幾十年的鐵路將真正進(jìn)入市場(chǎng)，某專(zhuān)家興沖沖地說(shuō)。

　　事實(shí)上也的確如此，為了解決資金的問(wèn)題，在鐵道部發(fā)布這一實(shí)施意見(jiàn)之前，地方鐵路吸引外資參與建設(shè)的工作已經(jīng)進(jìn)行得如火如荼。如山東省國(guó)資委公布了6條地方鐵路的招商引資計(jì)劃，其中的3個(gè)地方鐵路項(xiàng)目允許外資獨(dú)資建設(shè)，兩個(gè)項(xiàng)目擬向外資轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)。福建省政府也出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)明確了鼓勵(lì)和支持外資以獨(dú)資、控股、參股等多種方式進(jìn)入港口、鐵路、高速公路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。河南省地方鐵路局則與美國(guó)天盛集團(tuán)投資香港有限公司簽署協(xié)議，雙方將合資建設(shè)河南省的地方鐵路項(xiàng)目……

　　各地鐵道建設(shè)部門(mén)的急切不難理解。2005年鐵道部的基本建設(shè)投資規(guī)模已經(jīng)超過(guò)1000億人民幣，到2020年鐵路建設(shè)總投資要超過(guò)2萬(wàn)億元，平均每年投資都在1000億元以上。但事實(shí)上，近年來(lái)中國(guó)的鐵路建設(shè)投資規(guī)模都僅有500多億。要彌補(bǔ)這一缺口，非公有制資本便成為重要來(lái)源。

　　然而，堅(jiān)冰卻難以打破。外資對(duì)中國(guó)鐵路建設(shè)大多還是持觀望的態(tài)度。

　　外資冷淡的背后

　　鐵路利用外資工作，是隨著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷拓展、不斷深化的。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)確立了“積極、合理、有效地利用外資”的基本方針，提出要充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)外“兩種資源，兩個(gè)市場(chǎng)”，加快發(fā)展。鐵道系統(tǒng)從1979年開(kāi)始在鐵路建設(shè)中引進(jìn)外資，成為我國(guó)最早利用外資的部門(mén)之一。然而，由于種種制約因素，利用外資并未盡人意。“在國(guó)家鐵路5000多億元的總額存量資本中，國(guó)有資本所占比重將近99%。”鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院原副總工程師文力如是透露說(shuō)。

　　據(jù)分析，我國(guó)鐵路利用外資的基本狀況可以概括為:規(guī)模小、方式單一、增長(zhǎng)速度緩慢，在整個(gè)交通行業(yè)中處于落后水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了鐵路對(duì)外籌資的需要。業(yè)內(nèi)專(zhuān)家分析，這些不足的形成絕非一日之寒，它是由諸多因素綜合而造成的，主要的制約因素有：

　　體制約束。受傳統(tǒng)計(jì)劃體制的影響，目前我國(guó)鐵路仍然是鐵道部政企合一，路局、分局兩級(jí)法人，再加上站段4個(gè)管理層次的管理體制。這種管理體制造成了政府行為與企業(yè)行為相混淆，政府行為代替企業(yè)行為，企業(yè)行為依賴政府行為，使政府對(duì)鐵路企業(yè)的監(jiān)督軟化，鐵路企業(yè)自身發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制難以形成，從而影響了鐵路企業(yè)的發(fā)展，限制了鐵路企業(yè)的對(duì)外開(kāi)放步伐。北京交通大學(xué)管理學(xué)院基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)研究所趙堅(jiān)教授認(rèn)為，由于鐵路尚未政企分開(kāi)，鐵道部依然用行政命令支配企業(yè)行為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)基本沒(méi)有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，外資進(jìn)入則意味著相應(yīng)喪失了對(duì)自己財(cái)產(chǎn)行使完整法人權(quán)利。“無(wú)論民營(yíng)資本還是其他出資人，在鐵路運(yùn)輸企業(yè)既非法人實(shí)體，亦非市場(chǎng)主體的狀況下進(jìn)入鐵路，則意味著民營(yíng)企業(yè)相應(yīng)喪失了對(duì)自己財(cái)產(chǎn)行使的完整法人權(quán)利。”鐵道部某高官也評(píng)論說(shuō)。

　　企業(yè)組織形式約束。現(xiàn)代公司制的企業(yè)組織形式是一種相對(duì)高效的企業(yè)組織形式，特征是產(chǎn)權(quán)明晰、兩權(quán)分離，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)易于形成有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。而我國(guó)鐵路目前所采取的是政企合一，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的形式。鐵路企業(yè)的主體地位不明確，鐵路行業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制和外部的約束機(jī)制尚不健全，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代公司制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有很大差距，鐵路企業(yè)難以成為運(yùn)輸市場(chǎng)上真正的行為主體，對(duì)利用外資的能力形成很大制約。因此，要實(shí)現(xiàn)提高鐵路企業(yè)效率的目標(biāo)，首先就應(yīng)重新構(gòu)建鐵路的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立符合效率要求的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

　　運(yùn)價(jià)管制約束。長(zhǎng)期以來(lái)建立在對(duì)鐵路為自然壟斷和公共物品屬性基礎(chǔ)上的管制政策，使得鐵路在包括運(yùn)價(jià)在內(nèi)的多方面受到國(guó)家的嚴(yán)格管制。目前，鐵路運(yùn)價(jià)大部分是國(guó)家直接控制，其余是由鐵道部和省級(jí)物價(jià)部門(mén)共同制訂。這種過(guò)于統(tǒng)一的價(jià)格管理體制，無(wú)法適應(yīng)不斷變化的市場(chǎng)需求和日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求。鐵路運(yùn)價(jià)同時(shí)兼顧社會(huì)目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的雙重職能，保證不了投資者足夠的回報(bào)率，從而妨礙了外商投資。隨著技術(shù)進(jìn)步和運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇，鐵路的自然壟斷屬性和公共物品屬性正在逐漸向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和準(zhǔn)公共物品類(lèi)型變化，從嚴(yán)格管制到逐漸放松管制是處理國(guó)家與鐵路關(guān)系的一個(gè)基本趨勢(shì)。放松管制，特別是對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)的逐漸放開(kāi)和進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將有利于對(duì)鐵路企業(yè)利用外資創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。“鐵路定價(jià)有一定幅度的漲價(jià)空間，但拿不到定價(jià)權(quán)也是讓企業(yè)猶豫的原因之一”。鐵道部官員也無(wú)奈地說(shuō)。

　　鐵道部一官員在接受媒體采訪時(shí)透露，他曾經(jīng)向一些投資機(jī)構(gòu)了解過(guò)，發(fā)現(xiàn)民營(yíng)企業(yè)參與投資鐵路建設(shè)的期望值是回報(bào)率能達(dá)到10%以上，而在目前政府相關(guān)配套政策和法規(guī)保障都沒(méi)到位的情況下，民營(yíng)資本參與鐵路建設(shè)幾乎難以企及該目標(biāo)。他的話一定程度印證了這一觀點(diǎn)。