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對中國經濟深層次問題的分析（一）
對中國經濟深層次問題的分析（二）
學者論壇-周天勇
五、地方發展戰略、體制和政績的失偏
實事求是地講，地方經濟發展和中央宏觀調控是一種博弈關系。地方要較快地發展經濟，擴大經濟總量，提升在全國的經濟發展位次。其中，東部富裕地區要率先全面建設小康社會，率先實現現代化；中部地區要趕上東部發展水平，要加快發展速度；西部地區則要擺脫落后，實現跨越式發展。而從中央看，要調節增長速度與穩定貨幣的關系，穩定物價總水平；要調節增長速度、穩定物價和轉移剩余勞動力和擴大就業的關系，降低失業水平；平衡地區發展之間的差異，進行財政的轉移支付；建立起全國分工協作并且統一的大市場，避免重復建設、惡性競爭和資源浪費；逐步建設全國性統一的社會保障體系，使全體人民享受平等和公平的社會保障利益。
由于體制、干部政績考核和評價等方面的原因，從地方經濟發展的取向和方式來看：一是追求經濟總量的增長，特別是增加當地財政收入。而從這方面考慮，特大和大型企業一般增加總量較快，上交稅收也較多，并且建設現代化的工業體系也看得見；而個體、微型和中小企業，一般只是對就業有用，但對增加經濟總量和地方收入貢獻不十分明顯。因此，許多地方實際上實行的是特大和大型企業發展戰略，對其實行較優惠的土地、配套等等政策，對于特大和大型企業，地方黨委和政府給以保護，不允許各部門亂收費和罰款。結果是勞動密集的個體、微型和中小企業很難發展，經濟發展是由資本密集、相對用勞動力較小的企業投資和經營推動的。二是特別關注當地的硬件環境建設和條件：如高速公路、寬闊的街道、大型廣場、現代化的辦公大樓、漂亮的商業大街、名貴花木組成的綠地等等。由此造成在地方上政府性的投資較多，如公路和高速公路、城市交通、城市其他基礎設施、城市公益性建筑、黨政辦公設施等等，許多城市GDP中建筑和此類房地產形成的比例較高，而此類投資和建設雖然大量地增加GDP，雖然在建設時期也吸收農民工就業，但是建成后實現的就業數量很小，后續吸收就業能力較弱。三是追求市容街道整潔、大型超市、交通工具現代化等等所謂的城市形象，大規模拆遷沿街小店鋪，造成大量小商小販小攤急劇減少，擦鞋、修理自行車、農民賣瓜、人力三輪車等等就業機會被消除不少。例如，有的城市要建設無攤販城市，全市幾百萬人口只有80個左右“合法”的西瓜攤位；有的還要將撿破爛的統一著裝管理，并實行政府許可準入，收取一定的管理費，并對“違規”撿破爛者進行罰款處罰；有的要消滅城鄉農貿集市，將賣農副產品的全部趕入較為現代化的超市中。這種與中國人口眾多、勞動力過剩國情不相符合的城市“現代化”意識，對城市第三產業就業機會的擴大造成嚴重的損害。
在基層地方的縣城、小城鎮、小集市和城郊，一個嚴重損害城鎮特別是農村創業和就業的問題是，由于中央和省級財政集中度太高，相當數量的市縣鄉財政十分困難，對個體、微型和中小企業的收費罰款是平衡財政收支的重要方式，許多縣預算外的收費罰款占本級財政收入的30%—50%，許多縣域經濟發展困難，城鎮和城鄉勞動力轉移和就業困難，農民增收緩慢，就是因為越創業、投資，企業、就業越少，經濟越蕭條，財政越困難，越是收費罰款，于是形成了收費罰款——創業就業難的惡性循環。
另一個嚴重損害農民利益的問題是，農村和城郊的土地，農民沒有財產權力，不能抵押融資，不能入股非農業企業，只能從土地上獲得農業生產性收入，不能獲得財產性收入；并且地方政府低價從農民手中征用和儲備土地，再賣給開發商和房地產商，從中賺取高額收入。這樣當年與土地有關收入的90%以上由開發商和地方政府所獲得，或者由開發商分配和再投入，或者政府用來搞城市建設，或者由進入政府的其他消費，包括給公務員發放工資。從國際比較來看，日本、韓國和中國臺灣地區的農民，其收入由農業生產收入、非農業工資性收入、房地財產收入(入股、出租、出售、抵押融資等)和創業及經營性收入四個部分組成。而中國大陸只有農業生產性收入和非農業務工收入兩種。這是中國農民收入長期增長緩慢的非常重要的制度性原因。在宏觀經濟上表現為城鄉發展失衡，農民和城鎮居民收入差距越拉越大，農民消費不足，投資與消費的比例失調。
為地方領導設身處地地想想，今天我在這里對地方經濟發展模式提出異議，但是如果我去地方當一任領導，由于政績考核和評價機制，由于中央與地方的財稅關系不順，由于測評的范圍使黨政機關和事業單位的工資福利要求壓力大于普通民生的壓力，由于各種各樣的行政管制和收費罰款當地政府無法干預，由于財政缺口需要想方設法補充，我也會去發展特大和大型企業，我也會讓當地的城管、交通、運政等部門去向個體、微型和中小企業收費罰款，而不太顧及百姓的創業和就業。因為它并不影響我的政績。這是體制使然，并不是我想要這樣做。
從一些國家地方領導的政治命運看，即便經濟發展再快，如果當地群眾因失業嚴重、居民貧困而不滿意，因為就業率是特別關切到民生民意的事情，就可能由議會動議而遭到罷免。因此，千方百計擴大就業，給創業和就業創造很寬松的環境，阻止政府各部門亂執法和亂收費罰款是他們非常重要的一項關于民生的工作。而從我們國家的體制來看，需要建立縱向而硬性的考核指標，由統計局和中立的調查機構調查和統計真實的失業率，將涉及民生的真實的失業情況看做是考核、選任、使用地方主要長官的一個非常重要的指標。包括生態環境、社會保障、教育衛生、社會治安等這樣的涉及公共服務的工作，都應當有硬性的指標、中立的反映機制和科學的政績評價體系，并與干部任用和升遷掛鉤。否則，目前這種城鎮登記失業率不反映實際情況，失業率不是一個考核地方領導非常重要和硬性的指標，甚至與地方領導的評價和升遷沒有太大的關系，因此也就沒有促使地方領導發展費力、費時、經濟總量貢獻不顯著、財政還要減收但對就業有用的個體、微型和中小企業的激勵和督促機制。
可以看出，在地方以發展為取向的政績評價監督體制下，高增長不可能帶來高就業，甚至會使失業問題越來越嚴峻。(完)
(作者單位：中央黨校研究室)
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