颶風下的美國聯邦財政

　　□ 馬 王君

　　就在卡特里娜颶風襲擊美國南部三州的同一個月，我剛剛參與完成了一項政策報告，其中涉及財政聯邦制的美國經驗。分權化已成為中國財政體制改革的主線，美國由于其經濟和文化上的強勢，它的財政分權原則已經不知不覺地融入很多中國學者的日常思維，成為很多政策研究的參照系。我擔心這個概念已經被偶像化了，以至于人們顯然不太關注美國的財

政分權體制的細節具體是怎樣的？它是否確實具有想像中的效率與正義？不僅中國學者很少在這個問題上較真，我想美國學者也未必認真對待過這個問題吧。想不到竟然由一場罕見的自然災害，以極端方式將這個被忽略的問題強行提了出來。

　　美國民眾不相信自己的眼睛，他們擁有全世界最強大、最有效率的政府，為什么會在天災面前如此無助？我曾問過美國當地的財政學者，難道美國不是有很明確的政府間分工體系嗎？防災救災的責任在各級政府間是如何分配的？這個問題讓美國的學者很尷尬。他們只能說，各級政府都有責任。這種答案并不能使我滿意，誰都知道就自然災害的預防和善后而言，各級政府都有責任，事實上在中國也是如此。但我們關注的是，責任分工是否清晰，責任落實是否得力。

　　颶風過后布魯金斯研究會召開了一次專題討論會，會議簡報中提到天災無法避免，但美國聯邦制度的內在缺陷導致了防災救災的不力。批評美國的聯邦體制是一個各級政府的基本職能都不明確的稀里糊涂的體制。我因此查閱了美國聯邦憲法和受災最重的三州憲法。盡管聯邦憲法關于聯邦與州事務的管轄責任有原則性的規定，但是各州憲法關于地方政府的責任全都語焉不詳。這大大出乎我的預料。我們通常認為美國政府的責任結構清晰，行政分工井井有條，而且市民社會發達，無需政府干預就可以自發有序地運行。但是颶風發生后，政府顯然干預不力，而事后又競相推諉責任，這種行為不僅讓本國的老百姓失望，也讓美國在全世界面前丟份兒。而發生在災區的各種暴力及犯罪案件，又把美國市民社會的

　　這些現象督促我們重新思考政府責任的范圍應推到何處，另一方面，社會自治的限度又在哪里。可是困難在于，假如不真正置身于某一特定情境中，我們關于人的行為的假定，從而關于政府職責分工和社會秩序的基本看法，可能都只是理論上的。理論上是否清晰與現實中是否明確，是兩個完全不同的問題。卡特里娜颶風一來，我們才發現，以前所有關于政府責任及其分工的理論都還十分初步。經濟學是活的，經濟政策更是活的，經濟學只給出了原則，但任何原則的實施效果都依賴于特定的政策情境。

　　在一個環境久了，就容易放大它的缺點，而對那些不熟悉的環境，又難免心向往之。日日目睹身邊的政策缺陷，很自然地想到別處有更好的原則，卻忘記了那些原則上的“好”是同這里的現實比對出來的，未必經歷了別處的全部現實考驗，因此，并不能被證明它在現實中必定是“好”的。問題恰恰出在我們這些試圖要思考的人身上，我們有時分不清理想與現實，并且喜歡拿別人的理想來檢驗自己的現實。事實上誰的原則都一樣的“好”，誰的現實都有缺陷。然而正如尼采所說過的，“世界上的偶像總是多于真身。”這有點奇怪卻是事實。我們依然不能確知，颶風是否已將各種偶像帶入了它們的黃昏，或者，它們仍然等待迎接旭日初升的黎明。

　  颶風、財政分權、聯邦憲法上帝的也可以歸愷撒

　　西諺有云：“上帝的歸上帝,愷撒的歸愷撒”，

　　但當中國證監會一紙《關于就基金管理公司參與債券承銷業務征求意見的通知》下發到相關基金公司征詢時，相關學人卻產生了近乎CRAZY的感覺：原來，上帝的也不總是歸上帝；也可以歸愷撒。

　　根據已經披露的證監會《通知》，基金公司今后獲取穩定可靠的券種將得到制度上的有力保障——未來基金公司有望在證監會支持下，突破個案特批的限制，由現在的“變相個案承銷”變為“合法常態承銷”，并進而通過立法革新降低承銷團成員資質來變現或踐諾證監會早先對基金護市有利于自身的口頭承諾。

　　應該說，在中國特有的改革“試點思維”下，即使在該《通知》征求意見前，基金公司作為變相的承銷商或投行，而不是公認的機構投資者參與債券承銷在我國也不是什么新鮮事(盡管其在國外多數情況下基金公司承銷債券還是禁忌)。可那也是打著證監會“特事特批”的名義，而證監會如此直截了當的聲言要全面解禁基金公司參與債券承銷的法律禁忌，暫不說其行為的本身合法性如何，單就證監會允許基金公司可以從本就處于生存危局中的“自家人”——證券公司處搶食而言，就有點“無厘頭”式的冷幽默，這也是引起業內嘩然甚至不滿的重要原因之一。

　　如果僅僅是證券公司和基金公司自家的“兄弟”家務事，作為二者共同“家長”的證監會衡量利弊，對家庭成員間的利益格局進行重新分配，別說僅僅是允許一方可染指另一方領地，即使將另一方領地完全劃給另一方似乎也沒什么不對。至于兄弟間為了自身的繩頭小利吵吵鬧鬧，甚至爭執扭打，那也是“清官難斷的家務事”，外人指三道四不得。可基金公司參與債券承銷畢竟不是純粹的家務事，當初立法禁止基金公司參與債券承銷也不是基于保證證券公司獨攬債券承銷利益的考慮，而是為了在作為投行的證券公司和作為資產管理機構的基金公司間搭建一道“防火墻”，免得基金持有人或其他投資人遭受不必要的非道德合謀或人為系統風險損失。因此在促成原初立法的事實理由和法律理由消失以前，相關監管機構自行立法解禁基金公司承銷債券是不嚴肅的，也有違現行法律政策，甚至會造成“上帝的也可以歸愷撒”的荒誕悖論。

　　毋庸諱言，就現行法律政策條文對基金公司參與債券承銷構成的法律障礙而言，我們可以想辦法消除或更改條文，這個工作并不復雜，也毋需耗費多長時間。所謂“時移世移，萬法皆變”，立法“與時俱進”似乎也講得通；問題在于原初采取法律限制政策的內在動因是否也“與時俱進”，不復存在了，譬如基金抵御風險能力受制于注冊資本過小的限制是否得到了根本改變，基金公司業務拓展或操作關聯業務的道德風險是否消失，利益輸送以及基金公司避免資產管理人和債券承銷人身份混同的防火機制是否建立等等。而這，才是決定基金公司最終能否參與債券承銷的直接或終極原因。

　　事實上，眾多跡象顯示，證監會設想放開基金公司參與債券承銷禁令，并非出自對基金公司自身抗風險能力和管理素質提高的深刻體認，而是為了解決基金公司當下“無米下炊”、基金公司無好券可買的窘境而欲采取的不得已措施。換句話說，證監會為了讓基金公司有米下炊，甚至可能冒“上帝的也可以歸愷撒”的風險，力推基金公司參與債券承銷解禁。只不過，上帝的終歸是上帝的，這是生活邏輯的常態，將上帝的歸之于愷撒終究需要特別的理由；而證監會的上述理由顯然并不充分，更談不上特別。