第三次地鐵浪潮

　　中國的地鐵項目在凍結(jié)三年后，終于重新批準(zhǔn)立項。各大城市紛紛表達(dá)了它們的興奮，但實際需求、資金、運營及補貼等普遍性難題，仍縈繞著建國后的這第三波地鐵建設(shè)高潮

　　□記者 王強

　　沈陽人民做了40年的地鐵夢終于要實現(xiàn)了。

　　8月21日，沈陽市常務(wù)副市長趙長義向外界宣布：沈陽地鐵建設(shè)規(guī)劃正式獲得國家批準(zhǔn)，并將在10月底開工。

　　沈陽獲得國家批準(zhǔn)的地鐵建設(shè)規(guī)劃包括一、二號線和一條環(huán)線及兩條直線，總長度為182.5公里，覆蓋城市中心和外圍主要發(fā)展區(qū)域。

　　根據(jù)趙長義介紹，沈陽市于2005-2012年先期建設(shè)地鐵一、二號線一期工程，形成十字架軌道交通骨架。預(yù)計建設(shè)里程40.85公里，總投資171.8億元，兩條線路全部為地下線路。其中一號線全長22.05公里，設(shè)18座車站，計劃工期54個月，2005年11月開工，每公里平均造價4.1億元。

　　與沈陽同樣處于興奮中的還有杭州、哈爾濱和成都。在經(jīng)歷了2002年全國各城市地鐵的立項問題被凍結(jié)后，這4家省會城市終于拿到加入“地鐵俱樂部”的通行證。

　　幾十年的地鐵夢

　　沈陽的“地鐵夢”可以上溯到1965年。當(dāng)年，經(jīng)國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，沈陽開始計劃修建地鐵工程，并在大東區(qū)第一鋼廠破土動工。然而，隨著“文革“的開始，沈陽地鐵項目擱淺。

　　沈陽地鐵指揮部的一位內(nèi)部人士告訴記者，當(dāng)時更多考慮的是軍事目的和戰(zhàn)備需要，那個年代根本沒有交通壓力。

　　1969年，

　　1990年代初，沈陽市重新啟動了新一輪的地鐵籌建工作。1992年4月，國家批準(zhǔn)對沈陽輕軌一期工程立項，第二年，國家計委通過了項目可研性報告。

　　1995年，沈陽“地鐵夢”再次被打破。當(dāng)年國務(wù)院發(fā)布名為《暫停審批快速軌道交通項目的通知》，除京、滬、穗在建地鐵項目繼續(xù)施工外，其余城市一律暫停對外簽約和審批立項、開工。

　　《通知》出臺的主要原因還是資金問題。有關(guān)資料顯示，當(dāng)時，廣州、上海、北京建成的3條地鐵線，由于采用了大量的進(jìn)口機車設(shè)備，綜合平均造價達(dá)到了每公里6億-8億元人民幣，高出了世界上許多國家和地區(qū)地鐵工程的平均水平。

　　但1998年開始，沈陽市又開始了籌建地鐵的新一輪“沖刺”。沈陽市恢復(fù)地鐵籌建工作，編制完成了《沈陽市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》，并納入《沈陽市城市總體規(guī)劃》。1999年底，沈陽再次向國家提出地鐵立項申請，2001年1月，項目研究報告通過中國國際工程咨詢公司專家評審，2002年9月，通過國家發(fā)改委初審。

　　“如果沒有隨后國家的宏觀調(diào)控，沈陽的地鐵可能早就通車了。”沈陽市發(fā)改委一位不愿具名的人士說。

　　與沈陽一樣，雖然1995年地鐵項目立項暫停批準(zhǔn)，但是各地并沒有由此停下腳步。到2002年底，全國已開工建設(shè)地鐵的就有天津、大連、深圳、南京等10多個城市；正式提出希望建設(shè)地鐵的有成都、杭州、沈陽、西安、哈爾濱、青島、蘇州等。

　　“全國各地都爭著上地鐵，沒有條件和沒有必要的城市也要上。”中國國際工程咨詢公司的一位地鐵專家在采訪中告訴《商務(wù)周刊》，“國務(wù)院開始重視這個問題。”

　　因為地鐵建設(shè)高昂的資金來源主要是當(dāng)?shù)卣�府的財政收入，高層�?dān)心一些城市為了“政績工程盲目上馬地鐵項目，卻不考慮融資和盈利問題”。2002年10月，國務(wù)院專門召開辦公會議，會上決定“(地鐵)立項的事情先不議，目前關(guān)鍵的問題是詳細(xì)調(diào)查國內(nèi)的地鐵建設(shè)情況”。地鐵立項再次進(jìn)入了“冰封期”。

　　2003年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，這個被稱為“81號文件”的《通知》指出，一些地方出現(xiàn)了不顧自身財力，盲目要求建設(shè)城軌交通項目的現(xiàn)象。有的未經(jīng)國家審批，擅自新上城軌交通項目；有的盲目攀比，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高，造成投資浪費；有的項目資本金不足，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，運營后虧損嚴(yán)重。

　　城軌交通項目具有一次性投資大、運行費用高、社會效益好而自身經(jīng)濟(jì)效益差的特點，因此該文件確定了“發(fā)展城軌交通應(yīng)當(dāng)堅持量力而行、規(guī)范管理、穩(wěn)步發(fā)展”的方針。同時，81號文件還規(guī)定申報發(fā)展地鐵的城市應(yīng)達(dá)到的4個基本條件：地方財政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時3萬人以上。

　　81號文件給沈陽帶來了希望。沈陽地鐵指揮部的一位專家告訴記者，作為東北的中心城市，沈陽市完全符合國務(wù)院81號文件中規(guī)定的4個準(zhǔn)入條件：沈陽市現(xiàn)有總?cè)丝?20萬，其中城區(qū)人口488.7萬；2004年國內(nèi)生產(chǎn)總值1900.7億元；地方財政收入138.2億元；計劃中的地鐵一號線一期工程和地鐵二號線一期工程，單向小時客流規(guī)模分別為4.05萬人次和3.8萬人次。

　　根據(jù)81號文件要求，2003年9月沈陽市再次抓緊編制了《沈陽市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，并上報國家發(fā)改委，2003年10月通過中咨公司評審，次年3月通過建設(shè)部初審。

　　2004年10月，遼寧省政府正式向國家發(fā)改委上報《關(guān)于報請國務(wù)院批準(zhǔn)沈陽市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃的請示》。 今年7月26日，國家發(fā)改委將這一規(guī)劃報國務(wù)院審批，8月6日，規(guī)劃獲得正式批準(zhǔn)。

　　8月19日，一份《國家發(fā)展改革委關(guān)于審批沈陽市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃請示的通知》由省發(fā)改委正式批轉(zhuǎn)沈陽市政府。

　　“國務(wù)院批準(zhǔn)沈陽市地鐵規(guī)劃就標(biāo)志工程已經(jīng)立項。”遼寧省發(fā)改委投資處的一位官員在電話中告訴《商務(wù)周刊》，“接下來的工作是把地鐵可研性報告和初步設(shè)計方案送交國家發(fā)改委審批。”

　　通行證的新門檻

　　國務(wù)院放松地鐵項目審批，是從今年年初開始的。今年6月6日，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于審批杭州市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃請示的通知》，這是自2003年9月國務(wù)院暫緩審批地鐵項目以來，頒發(fā)的第一張“準(zhǔn)生證”，此后的6月和8月，同樣是10多年來反復(fù)申請立項的哈爾濱與成都地鐵工程也獲得了國務(wù)院審批通過。

　　兩個多月里，中國4大城市先后獲準(zhǔn)加入“地鐵俱樂部”，有媒體指出，這是中國城市地鐵項目審批開閘的先兆，中國有可能迎來地鐵建設(shè)的第三次浪潮。

　　對于政府重新放開地鐵項目的原因，國家發(fā)改委規(guī)劃司的一位官員透露，經(jīng)過國家宏觀調(diào)控，經(jīng)濟(jì)形勢已經(jīng)基本平穩(wěn)；近年來，我國鼓勵發(fā)展私人汽車帶來的問題日益暴露，道路使用明顯不足；再加上城市化進(jìn)程加快，城市人口急劇膨脹，這一切都使得發(fā)展城市快速軌道交通迫在眉睫。“中央政府認(rèn)為目前杭州、沈陽等城市已經(jīng)具備條件建設(shè)地鐵，接下來還可能會有些城市獲得通過。”但他強調(diào)，“國家也會考慮避免再次出現(xiàn)跟風(fēng)和盲目。”

　　其實，國務(wù)院81號文件也對包括地鐵在內(nèi)的城市快速軌道交通做了充分肯定，認(rèn)為近年來，城市快速軌道交通在我國得到較快發(fā)展，部分特大城市相繼建成了一批項目，使城市交通狀況有了明顯改善，對充分發(fā)揮城市功能，改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了重要作用。

　　記者了解到，在即將出臺的“十一五”綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃中，城市軌道交通是優(yōu)先考慮的領(lǐng)域。從全國看，越來越多的城市把發(fā)展城市軌道交通列入計劃。根據(jù)上海第二工業(yè)大學(xué)沙夢麟教授估計，目前全國約有20座城市擬訂了軌道交通的發(fā)展規(guī)劃，全國規(guī)劃的軌道交通線計有2200公里左右。按“十五”期間已做可行性研究報告的線路計算，有523.62公里的軌道交通工程需要上馬建設(shè)。但這也意味著，若按單位公里造價7億人民幣計算，尚需建設(shè)資金為3665億元有余。這筆投資對國家來說，無論是貸款還是集資都不是一個小數(shù)額。若以2200公里的線路建設(shè)所需資金，更是一筆巨額投資。

　　沈陽先期建設(shè)的地鐵一、二號線一期工程總投資為171.8億元，作為沈陽城建史上投資最大的項目，其投融資模式和政府財政支撐能力從一開始就受到廣泛關(guān)注。遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、沈陽市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任林木西認(rèn)為，地鐵因其代表巨大的公共利益，而且建設(shè)費用太高，世界各國的政府都在地鐵的投融資過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，即通過政府投融資體系直接為地鐵建設(shè)提供資金。沈陽市政府似乎對此很有信心。該市常務(wù)副市長趙長義公開表示，沈陽市財政有能力承擔(dān)地鐵建設(shè)費用。

　　他介紹說，沈陽GDP到2010年將達(dá)到4424億元，在這幾年建設(shè)期間，保守估計可累計實現(xiàn)財政收入2592億元，按這個數(shù)字，沈陽市財政完全有能力負(fù)擔(dān)。

　　據(jù)記者在沈陽所知，外資已基本被排除在外，沈陽地鐵1、2號線一期工程項目資本金85.9億元，占項目總投資的50%，由沈陽市財政的城建專項資金解決，其余通過銀行貸款解決。據(jù)稱國家開發(fā)銀行非常支持沈陽地鐵建設(shè)項目，準(zhǔn)備為沈陽提供47.4億元貸款，目前相關(guān)報告已經(jīng)上交國家發(fā)改委。

　　和沈陽市一樣，前后獲批的杭州、哈爾濱和成都地鐵項目投資額也都在百億元以上。根據(jù)杭州市發(fā)改委編制的《杭州生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃重點工程項目》目錄顯示，全長52公里的地鐵1號線投資總額達(dá)152億人民幣，而整個杭州地鐵項目預(yù)計需要建設(shè)資金約1000億元。

　　根據(jù)哈爾濱市地鐵規(guī)劃，將用10年時間在哈市打造地鐵一號線和三號環(huán)線，全長45.53公里，估算總投資163億元。成都市地鐵有限責(zé)任公司高層也透露說，成都1、2號線計劃分三期實施，估算總投資為197.2億元人民幣。

　　對于地鐵的投資回報，沈陽方面也充滿信心，沈陽市政府副秘書長、沈陽市地鐵建設(shè)指揮部總指揮佟晶石公開表示，沈陽地鐵項目力爭13年盈利，20年回收成本。

　　填不滿的錢窟窿

　　但事實上，直到今天，地鐵的高投入和贏利的遙遙無期仍是一個世界性的難題。

　　沈陽地鐵指揮部的上述人士告訴記者，沈陽地鐵1號線每公里平均造價4.3億元，是一筆一筆地精打細(xì)算得出的結(jié)果。但中國工程院院士、北方交通大學(xué)土建學(xué)院博士生導(dǎo)師王夢恕在考察了沈陽地鐵的籌建情況后說：“每公里平均造價4.3億元如果能夠?qū)崿F(xiàn)，你們沈陽應(yīng)該受到獎勵。”

　　世界銀行一份名為《都市發(fā)展的模式：我們學(xué)到了什么？》的研究報告，在考察了美國的新地鐵系統(tǒng)后認(rèn)為，“地鐵的造價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項目獲得批準(zhǔn)時的預(yù)算，而乘客數(shù)量則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)測。這是許多發(fā)展中城市建設(shè)軌道公交系統(tǒng)的經(jīng)驗。”

　　對此，沈陽地鐵指揮部的那位官員透露，為了避免實際投資超過預(yù)算，在地鐵設(shè)計過程中，他們采取的辦法是限額設(shè)計。如地鐵1號線一期工程，投資總額為94.8億元，那么設(shè)計當(dāng)中初步的工程概算就限定于此，不能突破。而且他們還根據(jù)這一限額，將具體投資額分解到每一項工程的設(shè)計當(dāng)中，層層進(jìn)行設(shè)計把關(guān)，層層不能突破，從而實現(xiàn)投資規(guī)模達(dá)到控制水平。

　　記者采訪中也了解到，隨著地鐵正式開工日期的臨近，一個由市財政局專業(yè)人員組成的處室將很快進(jìn)入地鐵建設(shè)指揮部，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督、調(diào)度資金的運行安全。

　　林木西在采訪中也提醒到，地鐵的造價最終也與是全部引進(jìn)設(shè)備和技術(shù)還是最大限度的提高國產(chǎn)化率有很大關(guān)系，“廣州地鐵的造價之所以高達(dá)8億多，就是因為技術(shù)和設(shè)備全部是引進(jìn)德國的有直接關(guān)系。”

　　地鐵項目遠(yuǎn)非一般工程，它的投資規(guī)模巨大，產(chǎn)業(yè)牽動能力超強，能夠一線拴起從高科技產(chǎn)業(yè)到一般裝備制造業(yè)的數(shù)十個關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。基于這種考慮，國家對于發(fā)展城市軌道交通有明確的產(chǎn)業(yè)政策：要求國產(chǎn)化率必須達(dá)到70%以上。從1990年代開始，這種產(chǎn)業(yè)政策催生了長春客車廠、南京浦鎮(zhèn)車輛廠、青島四方機車車輛廠等國內(nèi)幾大機車廠。

　　沈陽鐵道制動機廠綜合技術(shù)部的一位專家在采訪中認(rèn)為，目前，中國地鐵的機車車輛和相關(guān)設(shè)備完全可以實現(xiàn)國產(chǎn)化，沒必要引進(jìn)昂貴的國外設(shè)備和技術(shù)。他告訴《商務(wù)周刊》，他們目前也在等待最終的技術(shù)方案下來，沈陽鐵道制動機廠完全可以為沈陽地鐵項目提供制動技術(shù)。

　　沙夢麟認(rèn)為，據(jù)國內(nèi)外軌道交通工程造價分析，一般土建工程造價占50%-55%，技術(shù)裝備的建設(shè)、購置、安裝費用占45%-50%，而其中作為構(gòu)成技術(shù)設(shè)備主要部分的車輛、牽引供電、通信信號占到總造價的30%-35%。由此可見，目前，要降低軌道交通總造價的關(guān)鍵，在于軌道車輛、牽引供電、通信信號的“中國造”。就地鐵車輛而言，國內(nèi)生產(chǎn)的地鐵車輛價格僅為外國車輛的1/4-1/2。

　　但目前中國城市軌道交通工程的實際造價仍然比許多國家和地區(qū)要高。韓國、新加坡等國家地鐵平均每公里造價2億-3億元人民幣，而中國廣州、上海、北京在1990年代建成的地鐵線平均造價每公里均在6億-8億元。

　　運營更是一個難題。北京市政府每年用于地鐵的補貼達(dá)數(shù)億元。不過這種虧損現(xiàn)象并不是中國的“專利”，除香港外，世界各大城市的地鐵運營都陷于虧損境地。

　　世行的報告也認(rèn)為，發(fā)展中國家地鐵的建設(shè)費用太高，結(jié)果擠掉了許多其他項目的投資。大部分系統(tǒng)都是帶著赤字運行，給當(dāng)?shù)氐呢斦�預(yù)算帶來嚴(yán)重問題。

　　在81號文件中，也明確把減輕城市財政壓力，逐步實行自負(fù)盈虧作為城市地鐵項目的重要目標(biāo)。

　　針對地鐵運營虧損問題，有專家建議，中國可以采用香港模式，將鐵路沿線的土地和

　　記者采訪時，林木西正要準(zhǔn)備一份向沈陽市提交的報告，他告訴記者，在報告中他會建議政府在沈陽市開展一次全體市民的大討論，同時報告還涉及到未來沈陽地鐵的運營模式和政府在地鐵項目上的職能問題。

　　“是否由政府投資并不是問題的根本，根本在于地鐵建成后的運營模式。”林木西說，“整個地鐵系統(tǒng)考驗的是政府的制度創(chuàng)新能力。”