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政府應(yīng)當(dāng)借治理礦難頻發(fā)、制止“官煤勾結(jié)”的時(shí)機(jī)，加快煤炭行業(yè)的市場(chǎng)化改革
□本刊記者 田啟林 李其諺/文
9月22日，是國(guó)務(wù)院要求政府官員從民營(yíng)煤礦撤資的最后期限。
此前一個(gè)月，8月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳向全國(guó)發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決整頓關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件和非法煤礦的緊急通知》(下稱《通知》)，要求“凡已經(jīng)投資入股煤礦(依法購(gòu)買上市公司股票的除外)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人，自《通知》下達(dá)之日起一個(gè)月內(nèi)，即9月22日前，必須撤出投資，逾期不撤出投資的，依照有關(guān)規(guī)定給予處罰”。
“官煤勾結(jié)”再次成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。
潛規(guī)則與反腐敗
今年8月7日，廣東省興寧市大興煤礦發(fā)生特大透水事故，造成了123名礦工死亡的嚴(yán)重后果(參見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2005年第17期“追問(wèn)興寧礦難”)。事故調(diào)查組隨后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)夭糠诸I(lǐng)導(dǎo)干部在發(fā)生礦難的大興煤礦中擁有相當(dāng)大的股份；尤為引人注目的是，一名月薪僅數(shù)千元的警察，竟擁有大興煤礦價(jià)值高達(dá)近3000萬(wàn)元的股份。
據(jù)廣東省紀(jì)委此后公布的情況，大興煤礦“之所以置省政府的三令五申于不顧，長(zhǎng)期頂風(fēng)違法開(kāi)采，與該省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)工作人員收受礦主的錢(qián)物、違規(guī)為其發(fā)放生產(chǎn)許可證、放棄監(jiān)管密切相關(guān)”。
興寧礦難之慘烈，令其背后的“官煤勾結(jié)”之弊顯得異常刺目。事實(shí)上，這并非廣東所獨(dú)有；在煤炭市場(chǎng)行情轉(zhuǎn)暖的近幾年，“官煤勾結(jié)”迅速蔓延并滲透于整個(gè)煤炭業(yè)，成為眾多中小煤礦生存的潛規(guī)則。
與此同時(shí)，礦難頻仍也成為近年來(lái)煤炭行業(yè)揮之不去的陰影。在有關(guān)部門(mén)各種政策密集出臺(tái)的同時(shí)，礦難頻次及死亡人數(shù)仍然呈上升勢(shì)頭。
據(jù)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(下稱國(guó)家安監(jiān)總局)統(tǒng)計(jì)，今年1月1日至8月21日，共發(fā)生特大礦難事故33起，死亡951人，同比分別上升43.5%和134.2%；事故范圍涉及17個(gè)省區(qū)市，其中山西六起，貴州四起，河南、重慶各三起。
然而，興寧礦難發(fā)生僅半個(gè)月后即出臺(tái)的國(guó)務(wù)院《通知》，盡管本著“既往不咎”之處理原則，試圖促使更多的官員主動(dòng)糾錯(cuò)，實(shí)際效果卻并不理想。
據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》的報(bào)道，截至9月22日，內(nèi)蒙古無(wú)一官員撤資，甚至有官員宣稱“寧不當(dāng)官，決不撤股”。興寧礦難發(fā)生地廣東以及河北等地，主動(dòng)撤資的也為數(shù)寥寥。
9月26日，國(guó)家安監(jiān)總局公布的最新情況顯示，據(jù)貴州、湖南等九個(gè)省的不完全統(tǒng)計(jì)，共497人登記從煤礦撤出投資，其中國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員325人、國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人172人；截至9月25日晚，27個(gè)省級(jí)單位向國(guó)家安監(jiān)總局匯報(bào)了有關(guān)清理情況。
目前，幾個(gè)省份清理工作的最后期限已有所延遲。其中，內(nèi)蒙古將這一日期延至10月10日，河北、河南也分別將撤資的最后期限寬限至9月30日和10月10日。
“官煤勾結(jié)是腐敗的一種具體表現(xiàn)形態(tài)，打擊官煤勾結(jié)就是在反腐敗。對(duì)于這項(xiàng)工作，我們要有做長(zhǎng)期而艱苦的斗爭(zhēng)的思想準(zhǔn)備。”國(guó)家安監(jiān)總局新聞發(fā)言人黃毅告訴《財(cái)經(jīng)》。
“官煤勾結(jié)”何以暢行
“官煤勾結(jié)”并非煤炭行業(yè)的新問(wèn)題。山西省代省長(zhǎng)于幼軍9月19日在部署打擊非法違法煤礦專項(xiàng)行動(dòng)電視電話會(huì)議上表示，“‘官煤勾結(jié)’具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、頑固性和隱蔽性，嚴(yán)厲打擊非法違法煤礦，牽涉的利益關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，阻力很大，難度很大。”
“官煤勾結(jié)”主要有兩種形式，一是黨政干部和執(zhí)法部門(mén)的國(guó)家工作人員以多種形式參股分紅，和礦主結(jié)成一個(gè)利益共同體；二是收受礦主的賄賂。參股分紅又以“干股”為多，即并無(wú)實(shí)際出資行為而持有的股份。
由是，“官煤勾結(jié)”具有相當(dāng)?shù)乃矫匦浴賳T即使直接投資，也多以家屬的名字登記，有的干脆就是化名；而“干股”幾乎不會(huì)登記在冊(cè)，一般是在煤礦主的名下——所謂“你知我知”，高度默契。清退工作的實(shí)際艱難程度可想而知。
在“官煤勾結(jié)”中廣受指責(zé)的，除了“官”，還有“煤”老板們。據(jù)煤炭行業(yè)人士介紹，“官煤勾結(jié)”在煤炭產(chǎn)業(yè)向私人開(kāi)放后出現(xiàn)，并日益成為普遍現(xiàn)象。在日漸高漲的對(duì)“官煤勾結(jié)”的批評(píng)聲中，煤礦產(chǎn)權(quán)的放開(kāi)漸成被抨擊的對(duì)象——“煤炭業(yè)在完全屬于國(guó)有的時(shí)候，從來(lái)沒(méi)有過(guò)‘官煤勾結(jié)’，也沒(méi)有這么多礦難……都是市場(chǎng)化惹的禍。”
對(duì)此類詬病，煤炭專家、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副研究員錢(qián)平凡指出，“官煤勾結(jié)”并非禍起市場(chǎng)化改革，問(wèn)題恰恰是市場(chǎng)化改革進(jìn)展緩慢、沒(méi)有到位所致。
中國(guó)的煤炭行業(yè)長(zhǎng)期處于壟斷狀態(tài)。1996年，國(guó)家確定了“礦產(chǎn)資源屬國(guó)家所有，實(shí)行有償開(kāi)采”的原則，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革由此上路。但是，資源市場(chǎng)的真正放開(kāi)不僅僅是允許礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，還應(yīng)構(gòu)建以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源價(jià)格形成機(jī)制。由于《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》出臺(tái)僅兩年，以及相關(guān)政策的缺失，礦權(quán)一級(jí)市場(chǎng)仍然處于扭曲狀態(tài)，從而導(dǎo)致二級(jí)市場(chǎng)的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格難以形成。
2003年，全國(guó)新設(shè)立采礦權(quán)2.44萬(wàn)個(gè)，是當(dāng)年通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓而來(lái)的近60倍。由是，更多的礦權(quán)轉(zhuǎn)讓以非市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行，定價(jià)多處于“灰色地帶”，尋租行為相應(yīng)而生，且愈演愈烈。
“如果(采礦權(quán))都以公開(kāi)招標(biāo)的做法進(jìn)行出讓，‘官煤勾結(jié)’就不會(huì)如此大行其道”。錢(qián)平凡認(rèn)為，正是當(dāng)初國(guó)有煤礦從國(guó)家手中獲取資源是以非市場(chǎng)化的、行政劃撥的方式，低價(jià)甚至無(wú)償，才導(dǎo)致“官煤勾結(jié)”盛行，一些私人資本以很低的代價(jià)進(jìn)入需要高投入的煤炭產(chǎn)業(yè)。
出路在市場(chǎng)改革
礦權(quán)一級(jí)市場(chǎng)難以形成，與煤炭行業(yè)的現(xiàn)狀緊密相關(guān)。我國(guó)煤炭行業(yè)呈現(xiàn)高度兩極分化的產(chǎn)業(yè)布局。一極，是以“小、散、濫”著稱的小煤礦；另一極，則是大型煤炭企業(yè)國(guó)有資本“一枝獨(dú)秀”。國(guó)有煤炭企業(yè)盡管近些年進(jìn)行了公司化改革，部分優(yōu)質(zhì)企業(yè)海外上市，但總體而言，大型煤炭企業(yè)鮮有外部資本進(jìn)入，重組改制遲緩。
中國(guó)能源研究會(huì)研究員吳鐘瑚分析指出，煤炭資源的開(kāi)發(fā)需要一個(gè)嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，如技術(shù)、管理?xiàng)l件和資金實(shí)力等的要求。目前這方面的制度還不完善，國(guó)內(nèi)的礦權(quán)審批很多帶有隨意性。而待準(zhǔn)入以及安全監(jiān)督制度等建立健全后，國(guó)家面臨的就是如何確保有效監(jiān)管的問(wèn)題。
錢(qián)平凡則認(rèn)為，國(guó)有資本的退出，將有利于政府部門(mén)在監(jiān)管職責(zé)上的清晰，騰出手來(lái)抓安全監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)，制定煤炭資源的合理開(kāi)發(fā)規(guī)劃；且可以通過(guò)出售股份換來(lái)的資金，解決國(guó)有煤炭企業(yè)安全歷史欠賬的遺留問(wèn)題。
除了有關(guān)部門(mén)的“清退令”，為治理“官煤勾結(jié)”，一些地方政府近來(lái)再度啟動(dòng)針對(duì)小煤窯的全面治理，其中不乏以行政手段對(duì)其強(qiáng)行關(guān)停者。對(duì)此，有專家建議，應(yīng)啟動(dòng)以產(chǎn)權(quán)改革為標(biāo)志的全行業(yè)深層次改革，以市場(chǎng)的手段實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰、合并重組，實(shí)現(xiàn)煤炭安全生產(chǎn)的治本求變，從而有力斬?cái)唷肮倜汗唇Y(jié)”。
市場(chǎng)化手段的合并整合和以行政手段人為做大，雖然都可以使煤炭企業(yè)在形式上“變大”，但兩者的實(shí)際效果并不相同。
在市場(chǎng)化并購(gòu)活動(dòng)中，盡管可能出現(xiàn)“蛇吞象”式的中小型企業(yè)收購(gòu)大型企業(yè)的案例，但是，政府可以較為客觀地對(duì)收購(gòu)者的各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，包括安全生產(chǎn)水平；國(guó)家安監(jiān)部門(mén)也可以對(duì)企業(yè)提出較高的安全生產(chǎn)要求。當(dāng)它收購(gòu)了效益不好、安全設(shè)施較差的其他煤礦時(shí)，也會(huì)致力于提高后者的安全生產(chǎn)水平，因?yàn)橐坏┍皇召?gòu)者發(fā)生安全生產(chǎn)事故，將會(huì)影響到整個(gè)集團(tuán)的生產(chǎn)。
反之，以行政手段為主導(dǎo)的合并重組，盡管收購(gòu)者的規(guī)模較大，但其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、生產(chǎn)效率、安全生產(chǎn)水平卻未必較高。此外，行政主導(dǎo)的整合多以地域來(lái)劃分，政府和地方安監(jiān)部門(mén)對(duì)于收購(gòu)者的各項(xiàng)要求，包括安全生產(chǎn)水平，可能因此大打折扣；收購(gòu)主體貌似龐大，卻并不能降低安全隱患。同時(shí)，這種人為的捏合，其結(jié)果往往是“換湯不換藥”，無(wú)論對(duì)收購(gòu)者還是被收購(gòu)者，在各個(gè)方面——包括安全生產(chǎn)水平，都不會(huì)產(chǎn)生明顯的影響。
“官煤勾結(jié)”導(dǎo)致的后果是無(wú)監(jiān)管，所警示的也恰恰是政府在安全監(jiān)管方面的職責(zé)所在。政府應(yīng)當(dāng)借治理礦難頻發(fā)、制止“官煤勾結(jié)”的時(shí)機(jī)，加快煤炭行業(yè)的市場(chǎng)化改革，從而使“官煤勾結(jié)”失去土壤，使煤炭企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)有效益的規(guī)模化。
(本文刊于10月3日出版的《財(cái)經(jīng)》2005年第20期)
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