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★《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 李萌/北京報(bào)道
2005年3月初，春暖花開，很多媒體幾乎是以“特大喜訊”的形式報(bào)道了這樣一則新聞：《電信法》已被列入國(guó)務(wù)院2005年年度一類立法計(jì)劃……6月提交人大審議……年內(nèi)即可出臺(tái)！
可短短一周后，大家便都換了口徑，聲聲稱難。全國(guó)人大代表侯義斌向媒體表示，走完章程中的人大三次正常審議，將至少需要半年時(shí)間，“且很難保證連續(xù)三次會(huì)議都一定審議《電信法》”。
由此，萬(wàn)民矚目、全行業(yè)期待、還未出臺(tái)就已經(jīng)光焰萬(wàn)丈的《電信法》，在經(jīng)過(guò)了整整一代人的漫長(zhǎng)征途后，可能還要跋涉365個(gè)晝夜，方可降臨人間。
也許正是承載了整個(gè)中國(guó)電信業(yè)和億萬(wàn)消費(fèi)者的太多希望和愿望，制定《電信法》才成為一項(xiàng)宏偉工程，難于上西天，畢竟，玄奘取經(jīng)才用了14年。
最近又有了新噱頭：據(jù)某權(quán)威人士透露，《電信法》將在今年9月的某天遞交人大審議。也就是說(shuō)，最快，明年，該法面世。
《條例》已經(jīng)撐了5年
2000年9月25日，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)電信條例》(下稱《電信條例》)，隨后，《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議處理辦法》、《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》等20多個(gè)國(guó)家和部門規(guī)章條例陸續(xù)出臺(tái)，形成了目前規(guī)范我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的一道“法網(wǎng)”。
條例出臺(tái)后，在部門和政府的高度配合下，對(duì)于解決我國(guó)電信業(yè)已經(jīng)存在，并不斷涌現(xiàn)的不合乎市場(chǎng)規(guī)則的很多問(wèn)題，都起到了一定的遏制作用，比如快刀斬亂麻的基本解決了阻礙電信網(wǎng)間互聯(lián)互通的關(guān)鍵性問(wèn)題，從這點(diǎn)看，《電信條例》及其配套法規(guī)可以說(shuō)是一柄利刃。
但是，伴隨著入世時(shí)間的推進(jìn)，電信業(yè)的迅猛發(fā)展，過(guò)于原則化和簡(jiǎn)約化的《電信條例》似乎已無(wú)法適應(yīng)行業(yè)及用戶不斷增多的爭(zhēng)端和訴求，各地電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)也面對(duì)運(yùn)營(yíng)商層出不窮的“新對(duì)策”也撓頭不止。
經(jīng)過(guò)不斷的改革和發(fā)展，我國(guó)電信業(yè)已實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，我國(guó)已成為世界公認(rèn)的電信大國(guó)。從規(guī)模總量上看，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)容量穩(wěn)居世界第一，全國(guó)電話用戶總數(shù)超過(guò)5億，用戶規(guī)模躍居世界第一；據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量已達(dá)9880萬(wàn)，預(yù)計(jì)到今年年底，這一數(shù)字將超過(guò)1.2億。
有分析家評(píng)論：入世3年來(lái)，電信監(jiān)管體制沒(méi)發(fā)生多大變化，無(wú)非是多了一些監(jiān)管文件，但實(shí)施難度卻加大了。舊法不好用，新法又出不來(lái)，是造成當(dāng)前愈亂愈治，愈治愈亂的癥結(jié)所在。
面對(duì)法律法規(guī)青黃不接的狀況，一些地區(qū)也在謀求適合自身行之有效的管理手段，遼寧和廣東都已經(jīng)或正在制定本省的電信管理?xiàng)l例。但是，對(duì)于那些“高高在上”的“中央企業(yè)”，地方的行政法規(guī)是否能夠被“買帳”，已經(jīng)引起了廣泛的擔(dān)憂。
“電信企業(yè)都是中央垂直管理，而且是上市公司，如果在執(zhí)行上級(jí)命令時(shí)和廣東省的電信條例相沖突，執(zhí)法部門將會(huì)遭遇‘兩難’境地；再者，電信屬于‘全程全網(wǎng)’的行業(yè)，跨區(qū)域的特點(diǎn)明顯。” 廣東省電信用戶委員會(huì)委員、中國(guó)律師協(xié)會(huì)律師蔡海寧告訴記者，在執(zhí)行中，地方的電信條例將會(huì)遇到很多難題。
消費(fèi)者：請(qǐng)保持警戒
白領(lǐng)小艾是一位“超女”迷，前一陣子“超女”熱播，小艾著實(shí)忙活了一陣：守著電視拼命按手機(jī)發(fā)短信，到處拉人動(dòng)員為自己的偶像投上幾票，可把她累壞了。但她顯然并沒(méi)有累完，“沒(méi)想到投一次票就得花上十幾塊錢”，小艾憤憤地告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“朋友們都有點(diǎn)生氣了，我也嚇了一跳，倒不是心疼錢，因?yàn)殡娨暽厦髅鲗懙氖且辉X一票！”
據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》了解，在超級(jí)女聲節(jié)目中，中國(guó)移動(dòng)用戶進(jìn)行短信投票，首先要花1元錢定制短信業(yè)務(wù)(聯(lián)通和小靈通用戶為0.5元)，收到回復(fù)后方能投票，每投一票只需要0.1元。但用戶一旦進(jìn)行短信投票，就會(huì)收到一條SP對(duì)用戶定制“超級(jí)女聲花絮”的確認(rèn)短信，如果用戶忽略掉這條短信，沒(méi)有及時(shí)取消，就會(huì)被SP默認(rèn)參與接收關(guān)于“超女”各類資訊與花絮的增值服務(wù)，基本服務(wù)費(fèi)為6元，此后，會(huì)在一個(gè)月內(nèi)收到15條“超女”花絮，一條1元。
不僅僅是類似的“消費(fèi)陷阱”，各種涉及非法內(nèi)容的短信也在不斷的讓消費(fèi)者“嚇一跳”。比如一條“包辦黑車、走私電器、證件、暗殺、海洛因、槍支、迷藥、綁票”的短信就曾潛入從事廣告工作的王女士的手機(jī)。“當(dāng)時(shí)嚇壞了，”王女士說(shuō)，“沒(méi)見(jiàn)過(guò)這么做廣告的”。
和醫(yī)療、電子等行業(yè)一樣，電信行業(yè)存在特殊的技術(shù)門檻，由此造成運(yùn)營(yíng)商與消費(fèi)者存在著典型的“信息不對(duì)稱”，決定了兩者在市場(chǎng)交易中的不對(duì)等地位。
“這種情況下，消費(fèi)者要謀求平等的交易地位，就只能謀求法律的幫助。” 海拓律師事務(wù)所資深律師戴世鵬這樣說(shuō)。
針對(duì)大量的消費(fèi)者投訴，信息產(chǎn)業(yè)部去年4月出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范短信息服務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》，此后，各相關(guān)部門采取了一系列加大市場(chǎng)監(jiān)管力度的措施，對(duì)SP業(yè)務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范，尤其強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決杜絕不良SP對(duì)手機(jī)用戶進(jìn)行騷擾和“偷錢”的行為。但是，真正能夠控制SP產(chǎn)業(yè)的是運(yùn)營(yíng)商，而在現(xiàn)行法律中，顯然沒(méi)有對(duì)運(yùn)營(yíng)商和SP業(yè)的法律規(guī)范，僅靠部門通知和行業(yè)“自律”這些文書，來(lái)約束不良商家的侵權(quán)行為，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。
而消費(fèi)者更多關(guān)心的是通信資費(fèi)問(wèn)題，包括話費(fèi)定價(jià)不穩(wěn)，電話卡過(guò)期作廢等現(xiàn)象讓很多用戶切身的感到了什么叫做“不公平”。有人形容，買手機(jī)卡就像買股票，時(shí)漲時(shí)落；買電話卡就像買冰激凌，不吃就化。
2001年8月7日，信息產(chǎn)業(yè)部副部長(zhǎng)張春江在行風(fēng)建設(shè)會(huì)上連續(xù)宣布了八條了面向電信消費(fèi)者的最新舉措，其中最后一條是：堅(jiān)決制止亂漲價(jià)、亂降價(jià)、亂收費(fèi)，建立公開公平的選號(hào)機(jī)制，盡快取消選號(hào)費(fèi)。而4年過(guò)去了，各運(yùn)營(yíng)商為了競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)行的電信收費(fèi)“暗漲暗降”，還有胡亂制定的“吉祥號(hào)碼”價(jià)格仍能在各電信商家的柜臺(tái)上看到。
最快于明年出臺(tái)的《電信法》是否能讓消費(fèi)者感動(dòng)？信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院政策研究所法制監(jiān)管部副主任續(xù)俊旗透露：《電信法》是以市場(chǎng)監(jiān)管為主、市場(chǎng)監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)兼顧的特別經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，因此，它的立法宗旨首先就是要通過(guò)對(duì)電信市場(chǎng)的適當(dāng)監(jiān)管，促進(jìn)電信市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，從而為消費(fèi)者能以較低的價(jià)格得到高質(zhì)量的電信服務(wù)，并增加電信使用者的服務(wù)選擇。
據(jù)透露，《電信法》草案占用相當(dāng)大的篇幅對(duì)電信資費(fèi)的確定完善進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。《電信法》將主要提到：市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的電信業(yè)務(wù)、電信資費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者可以自行決定電信業(yè)務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目及電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)費(fèi)原則。與用戶生活密切相關(guān)或者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的電信業(yè)務(wù)，電信資費(fèi)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。
“我們還得時(shí)刻保持警戒，”小艾說(shuō)，“不然不知什么時(shí)候錢就被一點(diǎn)一點(diǎn)地?fù)缸吡恕薄?/p>
外資不敢出腳
“目前國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)有監(jiān)管職能部門六七個(gè)，存在多頭、交叉管理的現(xiàn)象。中國(guó)電信業(yè)遲早要與國(guó)際接軌，盡管國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)需求較大，但諸如監(jiān)管職能不透明等投資環(huán)境若不能很好改善，將會(huì)影響到外資巨頭的投資熱情。” 電信業(yè)國(guó)際投資論壇副秘書長(zhǎng)鄒振東對(duì)記者表示。
按照我國(guó)加入WTO的有關(guān)承諾，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)逐步對(duì)外資開放。根據(jù)《中華人民共和國(guó)電信條例》所附《電信業(yè)務(wù)分類目錄》，調(diào)整后的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)包括固定電話的市話和長(zhǎng)途，移動(dòng)通信(包括3G)、衛(wèi)星通信、因特網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、國(guó)際通信基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)等等，涵蓋八大項(xiàng)接近30個(gè)小項(xiàng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。目前國(guó)內(nèi)運(yùn)營(yíng)商涉及的絕大部分業(yè)務(wù)，包括普通消費(fèi)者日常使用的通信服務(wù)都在向外資開放的范圍內(nèi)。
對(duì)于國(guó)外企業(yè)而言，它們普遍希望能夠大范圍的建設(shè)電信網(wǎng)絡(luò)，因?yàn)槠髽I(yè)和個(gè)人消費(fèi)者都傾向于選擇覆蓋范圍更廣的網(wǎng)絡(luò)；而中國(guó)缺乏完備的電信法就成為擺在國(guó)外運(yùn)營(yíng)商面前的一個(gè)障礙。
“不管是韓國(guó)運(yùn)營(yíng)商SK電信跟中國(guó)聯(lián)通之間的合作，還是沃達(dá)豐持有中國(guó)移動(dòng)少量股份，這種合作都是初步的。”一位業(yè)內(nèi)人士這樣評(píng)價(jià)。
基礎(chǔ)電信投資大，回報(bào)周期長(zhǎng)，如果沒(méi)有完備且穩(wěn)定的法律來(lái)規(guī)范市場(chǎng)，則收回成本甚至盈利的保證將會(huì)變得撲朔迷離。基于此，目前在中國(guó)進(jìn)入電信業(yè)的企業(yè)大都采取持股或建立附屬機(jī)構(gòu)等投資方式，如英國(guó)電信與網(wǎng)通合作、法國(guó)電信與中國(guó)電信共同投資建立研發(fā)中心等。
“球也有，門也在那里，但我們不敢出腳”，在一家跨國(guó)投資機(jī)構(gòu)工作的毛先生對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》如是說(shuō)，“因?yàn)椴门羞�在場(chǎng)外呢。”
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