拯救中國貧血的鐵路 破除政府行政壟斷是關鍵

　　范思立

　　“國務院非公36條和鐵道部鼓勵非公資本進入鐵路的投融資方案的出臺，不會在短期內解決鐵路建設資金的問題。即使根據入世規定，2007年鐵路全面向外資開放，外國直接投資也難很快進入中國鐵路。”國務院發展研究中心外經部部長張小濟在接受中國經濟時報記者采訪時如是表示，鐵路是國家基礎設施建設，其投資大、回收期長，從國外經驗看，鐵路

建設資金必須依靠國家投入，“我們不要奢求國外資本會熱逐中國鐵路建設。”

　　從20世紀80年代中期開始，中國鐵路運輸進入全面短缺狀態，經濟的快速發展與緩慢的鐵路建設之間形成的供需矛盾越來越突出，使得中國鐵路一直處在超負荷運轉的重壓之下。1991年起，國務院采取了提價收入直接設立鐵路建設基金，專項用于鐵路建設的措施。在十幾年的發展之后，鐵路不適應的狀況有所緩解，但關鍵問題是，“鐵路的發展速度始終比國民經濟增長的速度慢，中國鐵路建設始終是在運輸需求快速增加的壓力下緩慢發展的。”

　　饑餓的鐵路終致貧血

　　近年來，鐵路在國家交通基礎設施投資總量中的比重有所下降，與其他交通運輸行業兩位數的增長相比，鐵路營業里程5.6%的增幅確實太慢了。目前，中國鐵路總營業里程約為7.44萬公里，占到世界鐵路營業總里程的6%左右，其中約有三分之二是改革開放以前修建完成的。

　　“鐵路網規劃顯示，至2020年需要投入2萬億元，資金缺口的矛盾驟然顯現，鐵道部的壓力也是巨大的。”要消滅瓶頸現象，就必須增加鐵路的資金投入，然而在現有的資金供應模式不改變的情況下，中國鐵路的“貧血”現象就很難得到根治。

　　據了解，目前中國鐵路建設資金主要來源有，鐵路建設基金和國家開發銀行的政策性貸款，還包括少量的鐵路系統自籌資金、企業債券和地方政府投入，此外，還有一些是亞行和世行的貸款。但是，鐵路建設基金可能要在年底取消。對此，國家發改委交通運輸司司長王慶云對中國經濟時報記者指出：“我個人認為，鐵路建設基金目前還不宜取消，以路養路的政策暫時不能動搖。”2004年全國鐵路完成基本建設費用516.32億元，鐵路向貨主征收建設費，每噸公里收取0.0535元，基金從中抽取0.0415元，這樣鐵路建設基金每年可征收到400多億元。在現有資金供應模式下，如果取消鐵路建設基金，鐵路資金何以為繼？

　　投融資改革如何破題

　　鐵路投融資體制的改變是大勢所趨，這也是解決目前中國鐵路投資不足的根本出路。但現在大家更關心的問題是，這個方案將采取何種路徑？

　　很多想要進入中國鐵路建設和經營的企業也對進入方式表示擔心。“國家開放鐵路，我們也希望能找到一個新的投資領域，但目前令人擔心的是民營資本和外資進入之后有沒有保障？”

　　對此，北師大經濟管理學院教授文力向中國經濟時報記者提出了自己的看法，“拓展融資渠道需要鐵路管理體制改革和鐵路行業的重組，鐵路體制不改，政企混合、事企不分、網運合一等等，投資者的確不敢輕舉妄動。當然，在把權利交給投資者的同時，又不得不考慮到安全的問題，鐵路需要多方協作，中間環節一旦出了差錯，其后果難以想象。這些問題都成為困擾鐵路投融資改革的因素。”

　　“鐵路應該加強自身機制建設，讓其更完善，這樣才能讓投融資體制改革得到充分的發展。可以將一些支線以招投標的方式完全交給私企去建設運營。”中國社會科學院工經所企業管理研究室副主任張承耀研究員對中國經濟時報記者說，“但是，在實際操作上，支線進入干線時存在一個過軌價格，如何避免利益糾葛而導致扯皮又擺在面前。”

　　其實，民企很清楚，在目前鐵道部一統國家鐵路網的情況下，民營企業自己修建鐵路是不可能的，即使獨資修建了企業專用線，也不可能被納入全國路網。民企投資建設鐵路的首要目的并不是通過投資獲得回報，況且以往民資在鐵路投資上的一些失敗經驗也讓民企改變了最初的一些計劃，放棄獨資，尋求鐵道部的支持。在文力教授看來，民企選擇參股投資鐵路是明智的。“目前很多地方政府和民營企業都有投資建鐵路的沖動，但是如果不與鐵道部合作或者說納入鐵道部的路網規劃的話，都很難立項，通過合資參股，形成利益共享，就可以解決扯皮推委的問題。”

　　改革的核心應是放權

　　盡管困難重重，鐵路投融資改革還是呈現出破題的端倪。國際知名交通運輸企業加拿大龐巴迪公司就在鐵路設備領域吃了“螃蟹”，1996年開始，在長春、青島合資生產鐵路客運車輛；法國的阿爾斯通、德國的西門子也已涉足中國鐵路設備領域。

　　王慶云司長還向本報記者透露，正在建設的18家鐵路集裝箱中轉站，一些外商表現出濃厚的興趣，正在與鐵道部積極談判。談及此，張承耀指出，鐵路投融資改革的四大領域中，關鍵是鐵路建設和客貨運輸領域，而鐵路設備和多元化經營因為可以單獨核算，所以外部資本投融資難度要小得多。

　　“投融資改革要以機制改革為基礎，而鐵道部到現在還是投融資主體。政企不分開，恐怕難有轉機。”國務院發展研究中心產經部部長馮飛對中國經濟時報記者表示，

　　張承耀認為，首要的是徹底實現政企分開，“鐵道部發行鐵路企業債券就是典型的政企不分”。然后按照不同資源，實行差別化的運營模式和機制。對于適合市場化的資源，如各種運輸服務和代理服務，要進行市場化和企業化經營制度設計，實現全面競爭，推進服務質量和效率的提升；對非市場化或不宜切割的資源，如路網設施、編組站、大型樞紐站等，要進行運作模式的轉變，實現企業化投資、建設和經營管理，并在此基礎上建立良好的經營和監管機制，促進其提高發展能力，使投資者獲得預期回報。

　　“鐵路已經形成了系統性的壟斷。通過一般的表態引進外部資本是肯定不行的，行政性的壟斷門檻必須要破除。”張承耀也強調，“行政性的壟斷不破除，只會堵塞外部資本進入鐵路行業。沒有獨立的運營收入，沒有獨立核算主體的實質性舉措，沒有一定的法律保障，沒有很好的示范效應，外部資本就不敢進來。