人民日報：農村信用社改革的探索與實踐

　　木人

　　兩年前的8月18日，對于大多數人來說可能是非常普通的一天，但對于經歷了50多年風雨坎坷，負擔沉重，步履維艱，而又肩負著為“三農”服務重任的中國農村信用社(以下簡稱農信社)來說，卻是一個非同尋常的日子。在這一天，國務院召開了深化農信社改革試點8省市負責同志座談會，按照剛下發的《國務院深化農村信用社改革試點方案的通知》精神，

部署改革試點工作。這一天，拉開了新世紀中國農信社改革的序幕；這一天，預示著中國農信社的發展將進入一個新的歷史時期。

　　兩年來，經過艱辛的探索和實踐，改革取得了突破性的進展和階段性的成效。“山重水復疑無路，柳暗花明又一村”。農信社的廣大職工沐浴改革的春風，煥發朝氣蓬勃的活力，正滿懷信心地創造農信社燦爛的明天。回顧改革歷程，有很多可喜的變化令人振奮和鼓舞，也有許多經驗值得總結，更有不少未來發展中深層次的矛盾和困難需要解決。

　　改革成效　可圈可點

　　在2002年以前談起農信社，3.5萬多家法人社中絕大多數社的生存問題，無疑是一個十分沉重的話題。短短的兩年多時間，過去被稱為“老大難”、“馬蜂窩”的農村信用社，究竟發生了哪些變化？讓我們從下面的數據中去尋找答案。

　　———資本充足率大幅提高，抗風險能力有了質的變化。根據2002年末的監管數據，全國農信社資不抵債額達3300多億元，資本充足率為-8.45%，資本凈額-1217.2億元，連金融機構存在的起碼條件都不具備。截至2005年6月末，全國農信社(含改制的農村合作銀行和農村商業銀行，下同)資本凈額達1037.18億元，資本充足率達5.89%。

　　———不良貸款率下降，資產質量明顯改善。2005年6月末，全國農信社不良貸款余額3851億元，比2002年末減少1296億元；不良貸款率17.5%，比2002年末的37%下降19.5個百分點。不良貸款余額和比例實現了大幅“雙下降”，資產質量明顯改善。

　　———結束連續10年虧損，經營效益顯著好轉。自1994年至2003年，全國農信社連續10年虧損；2002年虧損58億元，虧損面33.5%。2004年與2003年同比，在多提取呆賬準備金25億元、多核銷呆壞賬27億元的基礎上，實現軋差盈余105億元，盈利面達到81.2%。2005年上半年，實現軋差盈余93.36億元，同比增盈80.7億元。

　　———資產規模不斷壯大，支農服務功能增強。2005年6月末，全國農信社各項存款達30694億元，比2002年末增加10769億元，增幅為54%；各項貸款21968億元，比2002年末增加8028億元，增幅為57.6%。各項貸款中，2002年末，農信社農業貸款余額5579億元，占全部金融機構農業貸款余額81%；今年6月末，農信社農業貸款余額已經達到10299億元，占全部金融機構農業貸款的比重已上升到87.5%，增加4720億元，增幅達85%。支農力度明顯加大，農民貸款難問題得到初步緩解。

　　———組建銀行類機構和縣統一法人社，產權制度改革穩步推進。各試點省份按照“因地制宜，區別對待，分類指導”的原則，充分結合當地經濟發展水平和經濟結構，實事求是、積極穩妥地推進產權制度改革，不同地區、不同經濟環境、不同經營狀況下的農信社找到了符合自身特點的產權模式和組織形式。至今，共組建銀行類機構48家，其中農村商業銀行9家，農村合作銀行39家，另有13家銀行類機構批準籌建；組建以縣(市)為統一法人機構172家，另有273家已批準籌建。

　　———組建省級管理機構，新的監督管理體制初步形成。按照改革方案的要求，結合當地農信社實際情況，絕大多數省份都選擇了省聯社作為其省級管理機構的組織形式。至今，全國已有19家省級聯社掛牌成立，另有7家省級聯社批準籌建，天津組建農村合作銀行并已掛牌開業，北京、上海籌建農村商業銀行的工作正在抓緊進行。“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的農信社監督、管理、經營體制框架已初步形成。

　　———實施市場退出，完善市場競爭機制。按照改革方案的精神，今年6月，對青海省格爾木市8家長期經營不善、嚴重資不抵債、扭虧無望的高風險農信社(原城信社更名改制社)予以撤銷。由于政策到位、組織協調有力，撤銷工作平穩有序，既保護了存款人的利益，也維護了地方金融和社會的穩定。對高風險農信社的市場退出進行了有益的嘗試，豐富了改革試點的內容。

　　改革所取得的成效雖然是初步的和階段性的，但卻具有跨越性、歷史性的意義。因為，農信社從來沒有像今天這樣令人刮目相看，這樣揚眉吐氣。不久前，云南省農信社經過和工商銀行反復協商，兼并了其在云南省76個縣市級支行中的45個。試問：這在兩年前何人敢于想象？！用一位已有30多年工齡的老信合人的話來講，農信社終于活過來了。是呀，何止是“活”了過來，更重要的是增強了信心，看到了發展的希望。

　　總結經驗　鞏固成果

　　改革的成效是令人欣喜的，欣喜的背后所付出的艱辛探索和實踐更是令人回味。農信社改革試點何以能取得如此成效，經驗確實值得總結。

　　改革方案無論是在產權體制、管理體制改革，還是在中央政策扶持等方面的設計上，是科學的、符合實際的，也是可操作的。

　　自1996年農信社與中國農業銀行在管理體制上脫鉤，暫由人民銀行管理，就開始了制定農信社改革方案的艱苦探索。歷經三屆政府，深入調研，反復論證，雖稱不上千錘百煉，但可謂集思廣益，終為大成。實踐證明，這一方案，無論是在產權體制、管理體制改革，還是在中央政策扶持等方面的設計上，是科學的、符合實際的，也是可操作的。

　　一是將農信社交給省級政府管理，變一個積極性為多個積極性。這次改革不是中央部門的單一舉動，而是充分調動了地方政府、農信社本身、農民以及各方投資人的積極性。地方政府越來越認識到，只有把農信社搞好了，才能有力地支持“三農”和縣域經濟的發展，才能更有效地維護農村經濟和社會秩序的穩定，最得益的還是自己；農信社更是把這次改革視為一次難得的歷史機遇；農民和個體工商戶越來越意識到，國有銀行再好，但他們的款咱們難以貸到，農信社才是真正的依靠。因此，改革變為改革主體和改革成功的最大受益者自身的內在需求，形成上下聯動的良好局面。

　　改革初期，社會輿論的焦點之一就是將管理權交給省級地方政府。有人甚至認為，如此只會增加政府對農信社經營的干預，是這次改革的最大敗筆。從實踐及各地的反映看，與以往相比，對業務經營的行政干預，不是在增加，而是在明顯減少。其根本原因則是管理權的下放，實現了權責利的有機統一。由于經濟、財政、人事管理體制的復雜性，過去由中央部門負責管理，實際上是層層弱化，鞭長莫及，名為負責，實則難以到位。相當數量的縣、鄉、鎮級政府及干部，雖名無管理權，卻坐鎮一方，擁有難以置信的干預權，且不計后果。地方基層政府關心的只是如何能增加貸款數額，風險與己無關。這種權利、責任、利益的不對稱，正是過去農信社管理混亂，產生大量不良貸款的根本所在。而現在，地方省級政府既要農信社發揮服務功能，又要承擔其風險責任，政府行為在機制上受到了很大約束。更為重要的是，十多年來國家宏觀調控及金融治理整頓的實踐，已大大增強了各級領導干部的金融風險意識，地方政府在維護農村信用社合法權益、創建金融生態環境、打擊逃廢債等方面發揮了中央部門難以替代的作用。一個最好的例證就是清收舊欠。改革兩年來，地方黨委和政府通過行政、組織和法律等手段，大力支持農信社收回歷年欠款，尤其是對各級黨政領導干部及工作人員，凡是個人貸款或為親友擔保貸款的，必須限期歸還，否則，嚴以黨紀政紀。這不僅維護了農信社的利益(根本上是農民的利益)，提升了農信社的社會形象，而且大大增強了黨和政府在廣大農民心目中的權威和信任度。據初步統計，自改革試點以來，全國累計清收舊欠約2700億元，這在過去的管理體制下是難以做到的。此舉，堪稱農村金融信用環境建設的重大成果。

　　二是產權制度改革模式的多元化和組織形式的多樣性，體現了因地制宜、分類指導的原則。方案充分考慮到區域經濟發展的差異性和不平衡性，在產權改革的設計和實施中，不搞“一刀切”，不壓進度，不下數量指標。各地農信社可以自主選擇適宜自身發展條件、適應當地經濟環境和適合監管需要的產權模式和組織形式。初步形成了兩種產權模式(股份制、股份制和合作制相結合)、四種組織形式(農村商業銀行、農村合作銀行、縣農信社統一法人、縣與鄉鎮農信社兩級法人)合為一體，適應農村經濟和縣域經濟發展的中國農村金融新的產權結構。至于有些人對現今農村合作產權體制的指責，筆者認為，還是采取寬容的態度，采取不爭論的實踐觀，過若干年再下結論為好。如果，無視占全國銀行業金融機構存貸款規模近1／9的金融群體正在中國農村發揮著越來越大作用的現實，而一味認定其不符某種現成理論，這恐怕是對唯物主義認識論的倒置。理論只能不斷研究發展了的實踐，而不能指責發展了的實踐不符前人的理論。

　　三是強有力的扶持政策，有效化解了歷史包袱。國家從資金、財稅、利率等多方面給改革以有力的政策扶持，使農信社減輕了歷史包袱，改善了財務狀況，為轉換經營機制和提高抗風險能力奠定了基礎。同時，這些政策還發揮了積極的導向作用，特別是央行的資金政策，設置了發行和兌付條件，極大地調動了地方政府制定配套扶持政策、通過增資擴股等途徑擴大資本實力、化解歷史包袱的積極性，解開了農信社巨大資不抵債額與逐步走向良性發展矛盾的“死結”。

　　改革試點工作先后分兩批進行，并根據不同地區改革的條件和環境，分解工作任務，區分輕重緩急，將改革試點工作劃分為不同的階段目標。

　　在進度的把握上，遵循積極慎重，穩定有序，積累經驗，逐步推廣的方針，試點工作先后分兩批進行。第一批分別選擇了東部的江蘇、浙江、山東三省，中部的吉林、江西兩省，西部的貴州、陜西和重慶市共8省市首批試點。這在地區經濟發展水平、條件、環境的不同以及農信社資產質量、經營管理水平不同等方面，都具有很強的代表性。第一批改革試點工作的成效，為擴大改革試點發揮了先導性和示范性作用，加快了改革的步伐，去年8月，將試點一舉擴大到29個省份，改革試點工作全面鋪開。值得一提的是，如果第一批改革試點中沒有吉林省(2002年末，資產規模233億元，資不抵債102億元)的參加并取得出乎意料的成果，就難以想象其他9個資不抵債額分別達100億元以上至440億元的省份，都能加入第二批改革試點。

　　在改革的步驟上，根據因地制宜、區別對待、分類指導的原則，分析不同地區改革的條件和環境，分解工作任務，區分輕重緩急，將改革試點工作劃分為不同的階段目標。始終強調把握好長遠性目標和階段性目標的關系，明確階段性工作目標和工作重點，落實責任，妥善安排。通過各階段工作任務的開展和階段性目標的實現，扎扎實實地確保了改革試點工作的穩定、順利、有序進行。

　　在增資擴股問題上，有人批評增資擴股的目的只是為了爭取央行的扶持政策，而忽視了經營機制的轉換。這種看法不是沒有一點道理。但是，他們忽視了要求金融機構轉換經營機制的必要條件，不了解央行票據扶持政策的設計機制，混淆了改革的階段性目標與長遠目標。央行的資金扶持政策只承諾解決資不抵債的50%，而要達到票據發行的條件，則必須資能抵債。而在兌付票據時，根據不同金融機構的性質，資本充足率還須分別達到2%、4%、8%。想得以發行票據，另外1650億元的“窟窿”怎么填？靠地方政府財政投入？幾無可能；靠經營利潤增加資本金？2003年以前連年虧損；增資擴股這條路你再不讓走，那結果只能長期和一大批資不抵債的農信社去高談“轉換經營機制”，去遑論“增強服務功能”。這猶如逼迫一個重疾臥床的病人去體育比賽場上競技———何理之有？！何況，事實上改革試點并非不重視轉換經營機制的各項工作。對各類農村合作金融機構產權體制改革，始終強調法人治理結構機制的建立，監管、管理部門一直在督促、指導、幫助他們完善所必須的各項規章制度；各項監管、管理規定、指導意見已陸續出臺。各項規章制度的健全，已定為今年監管、管理部門和各法人機構的工作目標。

　　地方黨委和政府特別是黨政主要領導的重視，是試點工作取得成功的關鍵所在。

　　試點省份的地方黨委和政府，對這項改革都非常重視，均成立了由政府分管金融的領導為組長，各有關單位參加的改革試點領導小組，集中人員，明確責任，在組織實施改革試點工作中發揮著主導作用。實踐證明，凡是地方黨委和政府高度重視，主要領導親自過問、親自抓，分管領導工作深入到位的省份，改革的力度就大，進展就快，效果就更明顯。

　　中央有關部門的通力協作和認真指導，確保了改革階段性目標的逐步實現。

　　一方面，圍繞改革試點工作，中央有關部門通力協作，密切配合，及時制定了有關扶持政策的具體實施辦法，使各項扶持政策得到有效落實。監管部門還制定了組建各類組織形式合作金融機構的管理規定，規范和引導改革試點工作健康有序地進行。另一方面，監管部門會同人民銀行等部門，對各地的改革試點工作進行了全過程的認真指導和服務。試點期間，召開十多次各種不同類型的座談會、交流會、培訓班、研討會，互通情況，交流經驗，部署工作，協調政策，規范行為，分類指導，確保了改革階段性目標的逐步實現。

　　積極有效的宣傳，為試點工作平穩推進營造了良好的輿論環境。

　　改革初期，針對個別縣、鄉鎮出現的局部性擠兌現象，各試點省份加強了宣傳工作力度，讓廣大農民和社會各界了解黨和國家高度重視“三農”、加快農信社改革的決心和信心，了解各項改革扶持政策和措施，啟發和鼓勵他們理解、支持并參與改革，從而為試點工作平穩推進營造了良好的輿論環境。同時，輿論的廣泛關注，也督促改革試點工作不斷改進。新聞媒體對試點工作中一些不規范做法的公開報道，對于及時發現問題、糾正工作偏差起到了很好的監督作用。這些說明，農信社改革試點工作的順利開展，的確離不開宣傳和輿論的支持、幫助。

　　深化改革　促進發展

　　改革雖然取得了明顯的成效，積累了難能可貴的經驗，但必須清醒地認識到，農信社的發展仍然存在著許多深層次的矛盾和問題，離要達到的長遠目標還有很大的差距。今后，應著力抓好以下幾個方面的工作。

　　一、切實轉換經營管理機制

　　改革的目的是要激勵和引導農信社切實轉換經營管理機制，使其走上長期、可持續發展的良性軌道。目前，國家的扶持政策在大多數農信社已經得到落實，前期階段性任務基本完成，如果，管理還是老一套管理，觀念還是陳舊的觀念，制度建立了卻束之高閣，那么，改革的扶持政策將付諸東流，改革就可能前功盡棄。因此，鞏固改革成果，促進發展的關鍵在于切實轉換經營機制，完善法人治理結構。

　　一是完善法人治理結構。進一步明晰產權關系，規范股金投入，改善股權結構，積極引進具有較強管理能力和管理意愿的投資者，建立健全不同產權模式和組織形式下的法人治理結構，強化社員(股東)的股權意識和監事會的監督職能。二是強化防范風險的內控機制。健全完善貸款、投資管理責任制，規范業務工作流程和崗位監督，推行嚴格的問責制，加強內部稽核審計。真正建立起決策、管理、監督相互制衡，激勵約束相互結合的治理結構和經營機制，促進業務快速發展和經營效益的根本改善。三是加強內部管理制度建設。推行全員考核、競爭上崗等用工制度；建立健全激勵有效、約束嚴格、權責明晰、獎懲分明的管理制度；改革分配制度，進一步完善薪酬體系及正向激勵機制。

　　二、高度重視人才隊伍建設

　　制約未來農信社發展的關鍵所在，是高管人員的素質和專業人才的缺乏。隨著農信社業務規模、范圍、經營產品的不斷擴大，以及同業競爭的加劇，這一矛盾必將日益突出。

　　農信社受經營狀況、生活工作環境、薪酬水平等條件的限制，在金融人才競爭中無疑處于劣勢。因此，農信社更要高度重視人才問題，把人才吸納和培養作為各項工作的重中之重。于此，可以說是無論如何重視都不為過。首先要立足現有人才的培養。重視對現有高管人員和員工的培訓，針對不同部門、不同崗位和不同層次的員工，采取多種手段分類施訓，提高其履職能力。其次要加大人才引進力度。要打破束縛人才引進的條條框框，拋棄固步自封、班子成員內部自成體系的落后觀念，面向社會，面向市場，真正使德才兼備、具有豐富金融工作經驗的高素質人才進入高管層和業務部門。三是要合理配置人力資源。精簡人員數量，提高人員質量，發掘人力潛能，人盡其才，才盡其用，將真正有能力、有操守的業務人才充實到重點和核心崗位。

　　三、完善管理體制

　　目前，農村信用社管理體制的改革已經初步到位，絕大多數省份都選擇了省聯社作為政府行使管理職責的機構。在“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、承擔責任，信用社自主經營、自擔風險”的新體制下，省聯社如何履行好管理、指導、協調、服務的職責，現在還沒有成型的模式和做法可供遵循。農信社管理體制改革是一項復雜的、探索性的系統工程，我們稱之為“現有認知水平的最佳選擇”，是符合實際的。業內外人士對此提出的各種問題、質疑、批評，沒有現成的答案和解決方法，是非曲直也只能待實踐和時間來作結論。相信，只要積極實踐，大膽探索，善于總結，不斷改進，一定能找到適合中國農信社發展的管理體制。

　　四、強化有效監管

　　由于農信社管理基礎薄弱，法人治理結構的完善則是艱巨、長期的任務，現實經營管理中還存在較多不規范行為，部分農信社風險狀況仍然嚴重。因此，必須強化對農信社的監管，使其能穩定、健康、持續地發展。

　　一是必須堅持分類監管的原則。對農村商業銀行、農村合作銀行、省級聯社、縣統一法人社和兩級法人社，區別不同情況，采取不同的監管標準和監管方法。二是突出監管重點。當前，要把合規性監管放在農信社監管的首位，作為防范經營風險的重中之重，同時加強風險性監管。三是加大處罰力度。對于監管中發現的問題，一定要依法依規嚴肅處理，嚴格責任追究制，真正使監管有權威、有作用、有成效。四是以監管促發展。監管的目的，是為了促進農信社健康的發展。因此，要把審慎監管與業務創新和搞活經營有機結合，以監管促發展，在發展中防范風險。五是多管齊下。中央有關部門和地方政府應按照各自的職責分工發揮監督管理職能，加強相互間的信息交流和業務溝通，創建良好的金融生態環境，共同促進農村信用社規范、穩定、健康、持續地發展。

　　五、增強支農服務

　　“三農”是全黨工作的重中之重，也是其賴以生存和發展的根本。農信社必須牢固樹立為“三農”服務的方向，農信社要適應新時期農業和農村經濟發展的新要求，采取行之有效的方式和手段，強化服務功能。監管部門要區分不同類型合作金融機構，加強對支農工作的監督和檢查。地方政府管理部門也要重視對農信社支農服務的督促和引導，使農信社真正成為農村金融的主力軍。

　　農信社經過50多年的徘徊和探索，終于找到了一條符合自身發展規律，兼顧各方利益，調動多方面積極性的改革發展道路。雖然，相對于國有銀行、城市商業銀行來說，農信社內外部條件都不如前者，前進的道路則更為艱難曲折。但是，農信社畢竟明確了發展方向，找到了正確的道路。“乘風破浪會有時，直掛云帆濟滄海”，只要沿著這條路一步一個腳印扎扎實實的走下去，相信就一定能夠走出一條中國合作金融事業發展壯大的成功之路。