汽車亂象誰之過

　　隨著我國汽車產業規模不斷擴大、車輛普及率日益提高，相伴而生的產業生態惡化及日漸升級至社會層面的“三高問題”(交通安全事故率高、對外能源依存度高、大氣污染貢獻率高)凸顯且有進一步加劇之憂。

　　其關鍵原因在于，我國汽車產業發展及治理問題已升級到新階段，相應的管理思維卻仍停留在“管產品”的固有思維，缺乏覆蓋汽車生命周期的專門法律，無法支撐新時期汽車產業整體戰略發展與治理，導致汽車產業面臨五大“無法可依”，遲滯問題的解決。

　　目前來看，需國家層面及時試點汽車產業改革，從制定《道路車輛法》、逐步淡化審批放開準入、確保管理體系科學統一、完善車輛執法監督四方面入手，營造法治化市場環境與監督體系，推動汽車產業轉型升級，緩解汽車普及帶來的社會問題。

　　五大“無法可依”

　　汽車產業在經濟社會中地位大幅提升，但我國仍缺乏立足汽車產業整體層面、覆蓋汽車生命全周期的專門法律，存在五大“無法可依”現象，管理不暢問題突出。

　　一是“無法”把關準入，汽車產業“入口”缺乏剛性法律標準，產業政策頂不住地方投產沖動。我國汽車產業的規劃管理主要依靠行政手段，由產業政策指導相關。汽車產業如果存在結構性產能過剩，那也是“批”出來的，當下，新設整車企業須由國家發改委核準。不過，發改委依據的產業政策并不是剛性法規，很容易被地方突破，特別是全面深化改革的當下，有地方更是借改革之名“闖關”。

　　有些地方一把手上項目就像干“風投”，只重視可帶來政績的短期GDP過程，許多汽車項目實際上就是“臭棋”，令人擔憂的是，這些“臭棋”一旦落下就很難被拔掉。

　　二是“無法”淘汰落后產能，退出機制“出口”無法可依，導致企業“只生不死”，“殼子企業”大量存在。

　　2004年《國務院對確需保留的行政審批項目設立行政許可的決定》對汽車產業行政許可的設立有明確規定，但并沒有相應法規對其撤銷作出詳細規定，目前退出仍由產業政策管理。

　　這種情況與地方保護嚴重相結合，使跨地區兼并重組、淘汰落后企業的阻力很大，導致我國車企及廠點過多過散。據中汽協統計，我國有超過177家汽車整車生產企業(集團)，可與世界其他國家車企總和“相媲美”。如再加上167家改裝客車卡車企業和136家借生產農用車為名生產載貨汽車的企業，數目更加驚人。

　　與世界主流汽車企業平均超過200萬輛車的產能相比，我國車企年產量低于1萬輛的就近40家。低水平重復建設多，生產集中度低，企業競爭力弱。

　　三是“無法”協調部門監管，職能部門各自為政管理重疊驚人，認證扎堆監管漏洞巨大。

　　經過立項審批的車企，在生產前須面臨對其車輛產品的認證，這包括安全、節能和環保三類標準。由于沒有專門法律明確劃分、統籌協調各管理部門職責，工信部、國家質檢總局、環保部和交通部各據本領域法律認為，自己有權負責一到三類標準。

　　各部門各設檢測程序，三四套監管體系“扎堆”，檢測內容卻幾乎相同，重疊多達80%到90%(50多項)，徒增企業檢測成本，卻在產品關口留下巨大漏洞。一輛汽車的安全、環保與節能標準是有機統一的，需同時檢測確保“一致性”。各部門自搞一套，使企業能各個擊破騙取“準生證”。

　　2014年曝光的“假國四”現象相當典型。一些二三線城市道路上，不少在環保部官網上公示通過“國四”標準的車款，卻連“國二”標準都達不到，甚至不如“黃包車”。

　　四是“無法”監督執法行為，導致對實際用車的監管薄弱，國家標準部門化，“打架”問題嚴重。

　　一個形象的說法是，各部門都想插手認證，在門口扎堆檢查“身份證”，產品進門后卻沒人管，要么都撒手，要么睜只眼閉只眼。實踐中，一些監管部門對“違規出生”的道路車輛主要是罰款了事，年檢時“給錢就過”甚至成了部分地方的潛規則，以罰代法問題嚴重。

　　造成這種問題的根本原因在于沒人監督執法者。目前各部門主要根據“三定方案”解讀自身職能，依據自身委托立法攬權。由于“三定方案”并非法律，只有原則性規定，模糊空間很大。各部門在委托立法中又能將部門利益法律化，實現職能相當程度的“靈活性”，給自己規定的執法空間相當大。

　　五是“無法”對汽車產業發展新階段形成整體性戰略支撐，對汽車產業的管理仍停留在“管產品”思維，法治化市場環境的形成遇阻，產業發展面臨瓶頸。

　　法律上，缺少針對汽車產業及車輛管理的“大法”作為戰略支撐，相關規定散見于十多部法律中，不系統不協調。對一些管理環節的規定普遍存在陳舊、重疊、空白的問題。

　　與之相應的管理系統由十多個中央部門組成，缺乏戰略眼光和長遠規劃。各部門發文件要么“應景”領導關注，比如新能源汽車，要么“應急”突發事件，比如校車標準。

　　迄今，除法律法規，各部門出臺的直接涉及機動車輛管理的文件(不含標準)至少上千個，“打架”現象普遍。以危險貨物運輸車排氣裝置的位置為例，就有不同部門制定出3個國家標準及一個行業標準。一些企業同時接到4個說法不同的文件，不知道聽誰的。

　　盡快制定車輛管理法

　　我國汽車產業及與之相關的社會問題已進入“2.0”階段，但管理體系仍停留在“1.0”階段，維持著“地方得項目、企業鉆空子、監管者得罰款，皆大歡喜；產業發展受損、公共利益受害，不可持續”的局面。目前，亟須跳出“管產品”的固有思維，從國家層面將汽車產業及管理體系改革作為全面深化改革試點加以推進，盡快制定統一的車輛管理法，實現汽車產業及車輛管理的法治化市場環境。

　　一是構建法治化市場環境的大局出發，對汽車產業發展及管理進行戰略性整體設計。打破部門立法局限，由全國人大常委會制定高階位《道路車輛法》。可考慮由國務院法制辦牽頭，不參與車輛具體管理執法的綜合部門國家發改委負責起草工作，具體執法部門(工信部、環保部、質檢總局、交通部等)參與起草工作。使之與現有車輛管理法律相互銜接，形成覆蓋從車輛設計到報廢回收的全周期式法律體系。

　　二是抓緊將車輛產業“出入口”標準納入車輛管理法，逐步淡化審批放開準入，鼓勵競爭，強化優勝劣汰。當務之急是將汽車產業準入的剛性標準納入起草的車輛管理法，抑制不合理的投資沖動。與此同時，將退出淘汰機制作為車輛管理法與行政許可法對接的重要部分，實現對“殼子企業”的自然淘汰或強制退出，優化汽車產業的資源配置。

　　三是從厘清各部門管理職能，確保標準體系科學統一入手，理順汽車產業發展及管理體系，實現從“產業政策+行政管理”向“法治體系+市場機制”的轉變。車輛管理法須“管”好兩個方面：厘清部門職能，統一管理標準。

　　厘清部門職能分兩步走，第一步宜逐步規范相關部門職責分工。按照十八屆四中全會提出的“機構、職能、權限、程序、責任法定化”要求，以車輛管理法為依據，厘清各部門在各個環節的“職責清單”，陳舊的需要更新，交叉的需要厘清，空白的及時填補，以形成眾“菩薩”登上一個法律平臺，各歸其位，各負其責的局面。

　　第二步宜借鑒汽車產業發達國家集約化管理經驗，逐步將汽車產業發展及車輛管理的主要職能集中在少數專職部門，管理集約化。在此基礎上，實現部門協調合作、管理無縫銜接。

　　統一管理標準，宜將安全、環保和節能“三性一致”的標準作為貫穿車輛全周期管理的統一尺度，全面梳理直接涉及機動車輛管理的上千份規章、通知等文件，對那些需要修改的納入車輛管理法，對那些不合理的規章堅決撤銷。

　　四是改變目前在職能與標準設定上“執法者立法”的局面，完善車輛執法監督機制。在車輛管理法明確各職責、統一標準后，要確保管理體系的科學通暢，還需要堵住兩個“窟窿”：執法者立法和執法監督缺位。規范部門委托立法程序，規范現有標準立項程序，實現兩者的去部門利益化。

　　同時，車輛管理法宜將執法監督列為重要內容，在明晰每個部門職責的基礎上，細化監督懲罰措施。從具體執行上可由人大負責執法監督，由國家發改委協助人大監督。保證各部門合法履行職責，不是自己職責的不能伸手，是自己職責的也不能偷懶。