全國人民乃至世界矚目的一年一度的中國“兩會”分別于3月3日和3月5日在北京隆重開幕。北大經濟學院自2014年開始，推出“‘兩會’專家學者筆談”，暢談改革，分享智慧，引起社會的廣泛關注。今年的“專家筆談”也將在“兩會”期間如期與廣大讀者見面。

　　許云霄：當前政府會計體系的完善有利于各級政府決算報告和政府財務報告的順利編制

　　（作者系北京大學經濟學院副教授）

　　我國政府會計報告總體目標，一是要反映政府履行受托責任情況，二是要反映有助于決策的信息，具體包括三個方面：提供有助于了解和評價政府預算執行情況的信息；提供有助于了解和評價政府財務狀況的信息；提供有助于評價政府服務成本和成果的信息。目前最新版本的《財政總預算會計制度》于2015年10月10日修訂發布，自2016年1月1日起實施。本次修訂是上一輪改革的延續，與原《制度》相比，新《制度》有很多變化，但由于本次修訂在《基本準則》出臺之前已經完成，因此沒有完全考慮和參考《基本準則》的有關要求，與《基本準則》的有關要求仍有一定的差距，預計將于2018年后再修訂完善。在《政府會計準則——基本準則》預算會計和財務會計的雙核算體系下，政府會計報告由政府決算報告和政府會計財務報告兩部分構成。

　　（一） 政府決算報告

　　根據《基本準則》第四十八條的定義，政府決算報告是綜合反映政府會計主體年度預算收支執行結果的文件。政府決算報告應當包括決算報表和其他應當在決算報告中反映的相關信息和資料。它以收付實現制會計核算為基礎，主要滿足預算管理和監督的需要。

　　政府決算報告的編制步驟主要包括：年終清理結算、年終結賬、生成本期報表并進行調整。其中，年中清理結算包括清理預算收支、領撥經費、上繳下撥款項、清理各項收支、清理往來款項、清查貨幣資金和財產物資等；年終結賬包括年終轉賬、結清舊賬、記入新賬等；生成本期報表并進行調整包括預算收入支出表、預算結轉結余變動表、財政撥款收入支出表等。

　　（二）政府財務報告

　　根據《基本準則》第四十九條和第五十條的定義，政府財務報告是反映政府會計主體某一特定日期的財務狀況和某一會計期間的運行情況和現金流量等信息的文件。政府財務報告應當包括財務報表和其他應當在財務報告中披露的相關信息和資料。政府財務報告包括政府綜合財務報告和政府部門財務報告。政府綜合財務報告是指由政府財政部門編制的，反映各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性的報告。政府部門財務報告是指政府各部門、各單位按規定編制的財務報告。它以權責發生制會計核算為基礎，反映各級政府、各單位整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性的報告，為宏觀經濟管理與決策服務。

　　政府財務會計報告的編制過程可以概括為三大步驟，依次為：編制的基礎工作、編制單位財務會計報告、逐級向上合并形成部門財務報告和綜合財務報告。編制的基礎工作包括：清產核資、歷史數據處理、規范建賬、建立信息系統等；編制單位財務會計報告步驟如下：對原始報表重復部分進行剔除處理、將原報表項目填入匯總工作表、編制抵銷調整分錄、計算凈資產數額和試算、添加其他非財務信息、形成單位完整的財務報告；最后一步是將各單位形成的財務報告逐級向上合并形成最終的政府綜合財務報告。

　　（三）政府會計報告的應用

　　經濟分析是政府會計報告的一項重要的應用。政府財政經濟分析以政府綜合財務報表為依據，結合宏觀經濟形勢，分析政府財務狀況、運行情況，以及財政中長期可持續性等，主要包括以下內容：政府財務狀況分析、政府運行情況分析、財政中長期可持續性分析。

　　財務狀況分析主要是基于資產負債表。資產方面，重點分析政府資產的構成及分布，對于貨幣資金、長期投資、政府儲備資產、公共基礎設施、保障性住房等重要項目，分析各項目比重、變化趨勢以及對于政府償債能力和公共服務能力的影響。負債方面，重點分析政府負債規模、結構以及變化趨勢。通過政府資產負債率、現金比率、流動比率等指標，分析政府當期及未來中長期財務風險及可控程度，需要采取的措施等。

　　運行狀況分析主要是基于收入費用表。收入方面，重點分析政府收入規模、結構及來源分布、重點收入項目的比重及變化趨勢，特別是宏觀經濟運行、相關行業發展、稅收政策、非稅收入政策等對政府收入變動的影響。費用方面，重點按照經濟分類分析政府費用規模及構成，特別是政府投融資情況對政府費用變動的影響。運用政府收入費用率、稅收收入比重等指標，分析政府財政財務運行質量和效率。

　　中長期可持續性分析主要是基于當前政府財政財務狀況和運行情況趨勢未來的預測。它結合本地區經濟形勢、重點產業發展趨勢、財政體制、財稅政策、社會保障政策等，全面分析政府未來中長期收入支出變化趨勢、預測財政收支缺口以及相關負債占GDP比重等。

　　（四）當前亟待解決的問題

　　我國目前的政府會計標準體系建立尚處在初級階段，與發達國家成熟的政府會計體系仍然存在較大差距。具體而言，當前需要盡快完善政府會計體系。

　　第一，加快完成政府會計標準體系的全體系更新，建立統一管理部門。應當盡快完成全標準體系的重新制定和更新，形成高度統一和內在一致的政府會計標準體系。同時，建立統一的標準體系制定委員會，使政府會計的改革保持步調和理念的一致性。

　　第二，加強政府會計核算的信息化程度和財務人才隊伍的建設，逐步改善核算精確度。隨著改革的不斷推進和核算技術手段的提升，應當逐步修訂具體準則，完善各項具體內容的核算，提高核算精度要求，同時提高信息化水平，完善基礎數據庫。此外，在人才隊伍建設方面，應加強培訓，提高財務人員業務知識水平。

　　第三，不斷提升政府會計成本和分析評價功能。研究推行并建立政府成本會計、政府財務報告分析和評價應用體系，使政府會計核算和報告最終服務于政府的成本管理和績效評價，促進政府的成本管理工作和運營績效。

　　最后，政府會計信息質量還高度依賴其制度環境。政府會計標準的相對獨立，并不意味著只要建立了獨立的政府會計標準體系，就能夠自動實現政府會計目標。相反，政府會計目標的實現，有賴于系統完整、功能齊備的政府治理結構的完善，包括績效評價制度、內部控制制度、外部審計制度、總會計師制度以及保證政府行為公益性的其他各種制度（如定價監管、投資監管制度等）。政府會計目標的實現與職能的發揮不僅要取決于整個會計系統的良好運行，還取決于上述配套制度的有機高效運行。同時，科學統一的會計標準體系，是政府完善財務管理制度和實施有效外部審計的關鍵因素。因此，政府會計信息質量不僅取決于高質量的政府會計準則，而且還取決于高效的政府治理結構和激勵相容的財務報告機制。在政府會計改革過程中應當加強輿論宣傳與會計知識普及工作，為政府會計改革營造良好的氛圍，促進政府會計配套機制的完善，優化報告激勵。